Автор: Олександр Врублевський, експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

З набуттям чинності Законом України від 16.07.2020 р. №805-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства» зазнав змін й Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині правового статусу старост сіл, селищ. Як наслідок, в соціальних мережах та експертному середовищі з’явилася ціла низка тез, зміст яких та висловлені на їх користь аргументи залишаються дискусійними, а декотрі викликають певні заперечення або потребують тих чи інших уточнень, у зв’язку з чим спонукають до більш ширшого їх обговорення в публічній площині. То ж давайте поговоримо про деякі з них.

Теза 1. Посада старости залишається виборною

Одним із аргументів на користь цієї тези її прихильники вважають ту обставину, що старости хоча й не обиратимуться на прямих виборах жителями відповідних сіл, селищ, посада старости залишається виборною, оскільки старост на посади призначатиме виборний представницький орган, тобто відповідна сільська, селищна, міська рада. Іншим аргументом у підтвердження розглядуваної тези наводиться припис статті 3 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», який визначив, що посадами в органах місцевого самоврядування є:

• виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах;
• виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою;
• посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Так, дійсно з точки зору теорії конституційного права обрання тих чи інших посадових осіб місцевого самоврядування обраною місцевою радою відносно виборців прийнято вважати непрямими виборами. Втім, це не має стосуватися посади старости, оскільки кандидатура на його посаду радою не обирається, а затверджується.

Як ми бачимо, одного лише припису статті 3 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» для однозначного і переконливого висновку про належність посади старости до числа виборних виявляється недостатньо. Поставити крапку над «і» у розглядуваному питанні, на мій погляд, може допомогти інший припис вказаного вище закону. Зокрема, частина перша статті 10 визначила, що прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється:

• на посаду сільського, селищного, міського голови в порядку, встановленому Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»;
• на посаду голови та заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, заступника міського голови - секретаря Київської міської ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та Севастопольської міських рад шляхом обрання відповідною радою;
• на посади заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, старости шляхом затвердження відповідною радою;
• на посади керівника секретаріату (керуючого справами) районної, обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Як видно з наведеного припису, законодавець чітко розмежував, які посади радою обираються, а які затверджуються.

Зверніть увагу! Головною відмінністю між посадами, які обираються радою та тими, що затверджуються є те, що обрання радою відбувається з-поміж декількох осіб, які претендують на таку посаду, а затвердження здійснюється лише однієї внесеної кандидатури. А якщо внесену кандидатуру на посаду старости не буде затверджено радою, тоді має бути внесено іншу кандидатуру.

Оскільки нововведена процедура затвердження старост радою не містить якихось елементів чи ознак виборності, а законодавець відносить посаду старости до затверджуваних, то не вбачається жодних підстав вважати посаду старости виборною.

Теза 2. Кожна місцева рада у Положенні про старосту може виписувати більш ширші повноваження старости

На користь цієї тези стверджується, що наведений у статті 54-1 Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» перелік повноважень старости не є вичерпним, бо у положенні про старост, які приймає рада громади, можуть бути виписані більш ширші повноваження старости.

Твердження про те, що наведений у статті 54-1 Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» перелік повноважень старости не є вичерпним не викликає жодних заперечень. Підтвердженням цього є припис пункту 13 частини 4 вказаної статті, який визначив, що староста «здійснює інші повноваження, визначені цим та іншими законами». Що стосується Положення про старосту, то в частині 3 аналізованої статті сказано «Порядок організації роботи старости визначається цим та іншими законами, а також Положенням про старосту, затвердженим сільською, селищною, міською радою». Як видно з наведеної норми, Положення про старосту має визначати порядок організації роботи старости, а не розширювати повноваження старости.

Передбачаю, що як контраргумент може бути наведено твердження про те, що на практиці мають непоодинокі випадки, коли виконавчі комітети своїми рішеннями наділяють старост повноваженнями, які належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад

Не вдаючись до юридичних тонкощів такої практики, можна зробити висновок про те, що наділення старост повноваженнями виконавчих органів рад охоплюється змістом припису «здійснює інші повноваження, визначені цим та іншими законами». І такий висновок напрошується хоча б тому, що повноваження, які належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Необхідно пам’ятати! Перша редакції статті 14-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» містила норму (пункт 5 частини 3), яка передбачала, що староста окрім вказаних, здійснює й інші обов’язки, визначені Положенням про старосту. Втім, вказану норму згодом було скасовано, а більш ширший перелік повноважень старост було викладено у статті 54-1, якою в лютому 2017 р. згідно із Законом № 1848-VIII від 09.02.2017 р. було доповнено Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Причиною цьому слугувало неоднозначне розуміння радами об’єднаних громад обсягу та змісту певної частини повноважень старост, які на той час визначалися відповідними положеннями про старосту.

Увага! Сільська, селищна, міська рада до Положення про старосту може включати лише ті повноваження старости, які передбачені виключно законами України і які адресно стосуються старост та виконавчих органів ради.

Теза 3. Староста – представник жителів населеного пункту відповідно до норм закону

Висновок про те, що староста є представником жителів населеного пункту можна зробити хоча б на основі наявного у старости повноваження, яке передбачає, представлення інтересів жителів відповідного села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради. Хоча це повноваження радше є функцією старости, забезпечити яку можна виключно за допомогою інших повноважень старости, що за своїм змістом будуть інструментами їх забезпечення. До них варто віднести:

• участь старости в пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради та засіданнях її постійних комісій з правом гарантованого виступу з питань, що стосуються інтересів жителів відповідного села, селища;
• роботу старости у виконавчому комітеті на постійній основі та участь у його засіданнях з правом ухвального голосу.

Проте в контексті нової процедури затвердження кандидатур на посаду старости, останній виконуватиме ще одну представницьку функцію, на забезпечення якої закон не передбачає безпосередніх повноважень. Мається на увазі представлення старостою голови громади у тому чи іншому селі, селищі. І якщо старосту без будь-яких сумнівів можна вважати представником жителів відповідних населених пунктів (сіл, селищ) за законом, то представником голови громади староста виступатиме в контексті свого місця та ролі в системі місцевого самоврядування, а також наявної субординації та підконтрольності.

Зверніть увагу! Староста є представником не тільки жителів відповідних сіл, селищ за законом, але й відповідного сільського, селищного, міського голови за змістом своїх службових відносин із цією головною посадовою особою територіальної громади.

Теза 4. Скасування виборності старост на місцевих виборах не має викликати якихось заперечень, бо це не суперечить Конституції, законам України та європейській практиці доброго урядування

Скасування можливості обрання старост жителями сіл, селищ на місцевих виборах продовжує й досі викликати заперечення не через те, що воно якимось чином суперечить Конституції, законам України та європейським практикам, а через те, що позбавлення жителів сіл, селищ права обирати собі старост не зовсім корелюється з одним визначальним підходом щодо участі жителів сіл, селищ у місцевому самоврядуванні. Для розуміння про що йде мова, давайте згадаємо 2015-2017 рр. Це був період, коли необхідно було забезпечити початок та позитивну динаміку процесу добровільного об’єднання територіальних громад. А для цього громадам з-поміж іншого на законодавчому рівні потрібно було дати бонус, який не викликав би якихось сумнівів у своїй цінності. І таким бонусом виявилося право територіальних громад (окрім центральної садиби) обирати на прямих місцевих виборах старосту для представлення інтересів жителів відповідних сіл, селищ у раді громади та її виконавчих органах. Вказане право влітку 2015 р. належним чином було закріплено у самоврядному та виборчому законах, а в лютому 2017 р. додатково було закріплено поняття старостинського округу, розширено повноваження старост та удосконалено їх правовий статус в цілому. І це своєю чергою досить позитивно відобразилося на динаміці процесу добровільного об’єднання територіальних громад упродовж наступних років. А коли настав час унормування порядку обрання старост серед наявних чотирьох видів старостинських посад, то наші народні обранці напередодні цьогорічних місцевих виборів не змогли запропонувати єдиного способу вирішення «рівняння з чотирма невідомими» і позбавили жителів сіл, селищ права обирати старост. У зв’язку з цим, важко не погодитися із неодноразово повторюваними у соціальних мережах висловами про те, що чергова в Україні реформа не стала винятком з попередніх - те що обіцяється на початку реформи, має зникнути під її завершення.

Теза 5. Завдяки новій процедурі затвердження старост, останні у службовій діяльності не конфліктуватимуть із головами громад

Не зважаючи на ту обставину, що кандидатури старост на затвердження в раду вноситиме відповідний голова, це жодним чином не може гарантувати в подальшому відсутність конфліктів між старостами та головами громад.

Навіть за умови затвердження радою усіх внесених головою громади кандидатур старост, повністю уникнути конфліктів не дозволить хоча б та обставина, що їх причини є об'єктивно існуючими. До їх числа прийнято відносити обставини соціально-психологічної взаємодії учасників процесу управління, які призводять до зіткнення їх інтересів, думок, різного роду установок тощо.

Проте з точки зору управління персоналом та сучасного менеджменту конфлікти не завжди сприймаються виключно в негативному ракурсі, асоціюючи їх з обов’язковою ворожнечею та загостренням службових відносин. Конфлікти також розглядаються ще й як чинники, що допомагають протиборчим сторонам краще усвідомлювати свої місце та роль у відповідній системі та змінювати підходи при вирішенні тих чи інших питань. Досить примітною є та обставина, що  науковці та представники практичного менеджменту сходяться в думках про те, що навіть в структурах з ефективним управлянням окремі конфлікти не тільки можливі, але й є бажаними, оскільки допомагають виявляти різноманітність поглядів, більшу кількість альтернативних рішень та невирішених проблем. Тому позбавити голів громад та старост від можливих конфліктів не зможе жодна управлінська модель, навіть та, де голова громади формуватиме свою команду, підбираючи до неї найкращі кандидатури на посади старост.

Теза 6. Старости, затверджені радою працюватимуть краще, аніж якби їх було обрано на місцевих виборах від місцевої партійної організації

Дехто вважає, що староста, призначений радою, буде зорієнтований на роботу на благо громади більше, ніж обраний під «дамоклевим мечем» імперативного мандата від місцевого партійного боса. Іншими словами, прихильники наведеної тези вважають, що партизація обраного старости негативно позначатиметься на якості здійснюваних ним повноважень. Без будь-яких сумнівів, певна доля істини в наведеному твердженні присутня. Втім, тут є одне «але». Не виключено, що відповідно до останніх змін в правовому статусі старост, згідно із якими старости вже не обиратимуться жителями сіл, селищ, а затверджуватимуться відповідними радами та в контексті партизації громад з кількістю жителів понад 10 тисяч, мешканці того чи іншого села цілком реально можуть отримати старосту з чітко вираженим політичним забарвленням. Наприклад, голова громади вносить кандидатури, а їх рада не затверджує. Не затверджує вперше, вдруге, втретє. Враховуючи, що такий процес не може тривати до безкінечності, рано чи пізно рада затвердить кандидатури тих старост, які імпонуватимуть більшості у раді, що являтиме собою певну політичну конфігурацію або про які сторони домовляться за квотним принципом. А це свідчить про те, що старости, затверджені на посаді радою не мають наперед якихось визначених переваг порівняно із тими старостами, що були обрані навіть від місцевих партійних організацій.

Теза 7. Наявні між головами ОТГ та старостами конфлікти призвели до скасування обрання старост на місцевих виборах

Як вже зазначалося вище, жодна управлінська модель не може гарантувати службовим відносинам голів громад та старост відсутність можливих конфліктів. Не є винятком й нинішня модель, успішність якої здебільшого залежить від того, чи знайдуть порозуміння дві виборні посадові особи та наскільки ефективно зможуть працювати на благо громади без з’ясування стосунків в організаційній та субординаційній площинах. Так, дійсно не у всіх об’єднаних громадах між головами та старостами склалися службові відносини, позбавлені суперечностей та конфліктів. Втім, це явище не було настільки поширеним, щоб воно своїм негативним ракурсом могло слугувати причиною для позбавлення старостинської посади виборності на місцевих виборах.

Реальна причина скасування виборності старост, з моєї точки зору, приховувалася не в ефективності існуючих службових відносин між головами громад та особами, які перебувають на старостинських посадах. Нова модель, за якою старости сіл, селищ затверджуватимуться радами громад прийшла на заміну чинній не через її недосконалість, а через неможливість одночасного проведення виборів старост на всій території України. Позаяк на цьогорічних місцевих виборах старости могли обиратися лише у добровільно об’єднаних/приєднаних громадах, а в громадах, що були об’єднані відповідними розпорядчими актами Кабінету Міністрів України (далі – реорганізовані громади) існували об’єктивні перешкоди для їх проведення. Причина тут, на мій погляд, є досить простою – відсутність в реорганізованих громадах старостинських округів, які могли бути утворені відповідними радами лише після їх обрання на місцевих виборах 25 жовтня ц.р. Хоча й виборність старост могла й надалі залишатися, а вибори старост в реорганізованих громадах могли б бути проведені в останню неділю 2021 року. Врешті-решт було обрано варіант, який влаштовував переважну більшість з-поміж політичної конфігурації та народних депутатів у Верховній Раді України, але який й досі продовжує залишається не зовсім зрозумілим для багатьох жителів сільських населених пунктів та старост в об’єднаних громадах.

Таким чином, скасуванню виборності старост, як мені вбачається, слугували не конфлікти між головами громад та старост, а проблеми в інших площинах суспільно-політичного життя нашої країни.