Заступник міністра розвитку громад і територій розповів про ключові аспекти адміністративно-територіальної реформи

 

Ольга Бесперстова

«ФАКТИ»

---

Навколо адміністративно-територіальної реформи не перший рік ламають списи. Неабиякі пристрасті в «точках на мапі» киплять давно, а тепер вони напевно посиляться, адже 17 липня парламент прийняв постанову «Про утворення і ліквідацію районів», утворивши в областях та Автономній Республіці Крим 136 нових районів і ліквідувавши існуючі 490.

Що змінюється для людей і для місцевої виконавчої влади? Якими критеріями керувалися творці нової адміністративної карти України? Чи стане ефективною така форма державного устрою? Скільки коштів знадобиться на впровадження в життя наміченого? За що йде основна боротьба в глибинці? Чому критики реформи звинувачують її авторів в маніпуляціях, заполітизованості і лобізмі чиїхось меркантильних інтересів? Ці та інші питання «ФАКТИ» поставили заступнику Міністра розвитку громад і територій В'ячеславу Негоді.

- В'ячеславе Андроновичу, хоча голова профільного парламентського підкомітету Віталій Безгін запевнив, що укрупнення районів нічого не змінить для громадян, люди в це вірять неохоче. Їх турбують перш за все насущні проблеми. Що змінюється для людини, яка, умовно кажучи, живе в селі, яке віднесли до іншого району в Полтавської області? Де вона буде отримувати послуги? Коли їй потрібно внести зміни в графу «прописка» в паспорті? Питань маса. Збурень нововведеннями теж вистачає.

- Думаю, нам не варто звужувати тему адміністративної реформи до змін в районах. Я завжди підкреслюю, що ніхто не говорить «я народився в Васильківському районі», а говорить «я народився в місті Василькові». Якщо співрозмовник не знає, де це, людина уточнює, що в Київській області.

Ви говорите про збурення. Ми все відслідковуємо й аналізуємо. Але я їх не перебільшував би. Так, нам потрібно більше роз'яснювати суть реформи, оскільки через певний інформаційний вакуум люди не розуміють, що і як буде відбуватися, плюс йде нагнітання з боку опонентів. Ось і складається враження, що дійсно чимало тих, хто категорично проти. Але це не так насправді.

Система територіальної організації влади - це величезний складний механізм. Його можна порівняти з автомобілем: ми не завжди можемо розуміти значення якоїсь деталі, але знаємо, що без неї машина не поїде. Так і з цією реформою, яку ми часто на побутовому рівні називаємо децентралізацією. Децентралізація - це передача повноважень від органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування, в першу чергу, громадам.

Що стосується проблеми отримання послуг, в кожній громаді повинен бути створений центр надання адміністративних послуг. Вже сьогодні вони ефективно функціонують і в столиці, і в багатьох об'єднаних територіальних громадах (ОТГ). У нас люблять ставити питання: куди ж бабуся поїде за довідкою? А навіщо їй їхати? Вона прийде або подзвонить в такий центр, замовить довідку, і все. Точно так само можна отримати паспорт, тільки потрібно піти сфотографуватися. А в населених пунктах, які не є адміністративними центрами громад, є так звані старости, що допомагають людям вирішувати ці питання. Загалом, на таких безлічі прикладів легко розвіяти міф, що людям доведеться їздити за будь-яким папірцем в новий районний центр, який може тепер бути дуже далеко. Такого не буде. Всі питання можна буде вирішити на місці.

 

 

- У своїй статті «За крок до майбутнього» в «Дзеркалі тижня» ви написали: «Процес формування спроможних громад був більш тривалим і складним, ніж формування районів. Стартували з повного неприйняття ідеї добровільного об'єднання і дійшли до усвідомленого бажання самих громад об'єднатися і подолати опір змінам місцевої виконавчої влади».

- За багатьма параметрами система організації місцевого самоврядування в Україні абсолютно не відповідає європейським стандартам. Почитавши «Європейську хартію місцевого самоврядування», ви зробите висновок, що наше самоврядування, закріплене в чинній Конституції і в Законі «Про місцеве самоврядування», дещо кульгаве і неповноцінне, що є ряд проблем, які не дозволяють йому діяти ефективно.

Місцеве самоврядування - це, власне, влада, яку не призначають зверху, а обирають люди. Ефективне народовладдя - основа існування будь-якої демократичної держави.

Найголовніше - створити економічно сильні об'єднані територіальні громади, куди перейде переважна більшість повноважень і ресурсів і, звичайно, певна відповідальність. Звідки перейдуть? В першу чергу з районного рівня. Тобто ті послуги, за якими наші громадяни з села Полтавської області звикли їздити в район, тепер повинні надаватися в громаді.

Чому ми більше п'яти років формували ОТГ? На початку реформи було більш 11200 дрібних громад. В першу чергу ми говоримо про сільські ради, де налічується до кількох сотень жителів. Там неможливо створити ефективну владу і передати туди всі повноваження і ресурси. Вони з ними просто не впораються. Тому перший етап реформи полягав у створенні сильної базової основи, куди можна передати повноваження з районного рівня. Практика переконує, що це абсолютно правильна стратегічна лінія.

За цей період створено близько тисячі сільських громад. Якщо ви сьогодні поїдете в більшість цих громад і подивитеся, як вони розвиваються, то переконаєтеся, що там ситуація набагато краща, ніж в громадах, які продовжують перебувати в районному підпорядкуванні, де районна влада вирішує, що і як їм робити, розподіляє ресурси і бюджети. Таких громад ще майже шість з половиною тисяч.

А ті, що були створені, перейшли на прямі міжбюджетні відносини, за ними закріплені податки, повноваження і т.д. Звичайно, є і такі, що неефективно працюють, де невдало обрані команди, але їх небагато - назву з десяток.

Процес створення громад триває. 12 червня Кабмін визначив адміністративні центри і затвердив території 1470 ОТГ, куди перейде близько 90 самоврядних повноважень (на районному рівні їх практично не буде, залишилася лише частина, закріплена в чинній Конституції), тобто переважна більшість, і всі бюджетні ресурси, а послуги наблизяться до людей. Виникає резонне питання: для чого тоді райони? І взагалі, якими ми хочемо бачити райони, коли все переходить в громади?

При цьому у нас існує система територіальних органів виконавчої влади, серед яких є районні державні адміністрації. Сьогодні їх 465, оскільки 25 з 490 нинішніх районів знаходяться в окупованому Криму і на непідконтрольних територіях Донецької та Луганської областей. Але при цьому, наприклад, Поліський район Київської області налічує близько шести тисяч жителів. Це навіть за параметрами громад небагато. Але там повинні бути районна державна адміністрація, районна рада, інші органи влади…

Районів, що відповідають стандартам євростатистики для розвинених територій, а це від 150 тисяч жителів і вище, в Україні всього п'ять. Більше половини районів налічують до 50 тисяч жителів, решта - до 10-15-20 тисяч. І там працює весь апарат виконавчої влади - районні, міжрайонні, міськрайонні фіскальні, земельні, поліцейські управління і т. Д. (Прокуратура і суди - це окрема історія). У сумі в цих районах і містах більше 5200 різних інституцій влади. Це величезна армія чиновників. При цьому навіть якщо б вони хотіли добре виконувати свої обов'язки, їм в такому дрібному районі особливо нічим займатися.

Громада - це найнижчий рівень. Коли вона отримає повноваження, в необхідності району немає сенсу. Ось чому ми переглянули існуючий районний поділ, щоб зробити його більш ефективним і економічно обґрунтованим.

Ще у нас є близько 30 районів, де в межах району утворилася в попередні роки одна або кілька громад. Всі повноваження з районного рівня та ресурси перейшли туди. Але там функціонують районні ради і районні адміністрації, тому що закон не дозволяє їх ліквідувати. При цьому там немає ні коштів, ні повноважень - практично нічого. Тобто сотні людей ходять на роботу, але виконують обмежені функції.

Сподіваюся, що ось ці 1470 громад (звичайно, не всі вони такі, як хотілося б) будуть відповідати європейським стандартам в організації місцевого самоврядування, які можна застосувати до наших реалій. Упевнений, що після реформування базового рівня, Україна стане однією з найсучасніших держав в Європі, якщо говорити про цей сегмент.

 - І коли ці громади почнуть повноцінно працювати?

- З 1 січня там почнеться нове життя. Після виборів 25 жовтня (українці в цей день будуть обирати сільських, селищних, міських голів, сільські, селищні, міські ради, а районні та обласні - якщо ЦВК прийме окреме рішення про це) повинні пройти сесії місцевих рад, вони приймуть бюджети і сформують необхідні структури.

Тепер про нові райони. Їх буде 136. Всі вони відповідають параметрам, про які ми говоримо? Звичайно, ні. У нас 36 нових районів з населенням менше 150 тисяч.

- Один з аргументів ваших опонентів - масове скорочення працівників місцевих органів влади.

- Кому не подобається ліквідація такої кількості районів? Найбільше галасують місцеві чиновники. Не громади і не асоціації, які представляють громади. Більше того, асоціації не раз заявляли, що після того як ми сформували громади, районний рівень став зайвим. До речі, про Польщу, яку часто згадують, там адміністративна реформа проходила в кілька етапів, на одному з них вони навіть ліквідували субрегіональний рівень, але створили систему гмін, або громад по-нашому, і вона з незначними змінами існує по сьогоднішній день.

Вивчивши досвід багатьох країн, ми багато почерпнули, але вирішили зробити трохи по-іншому. Сподіваюся, що в майбутньому наш досвід визнають найкращим.

У районних адміністраціях сьогодні працює близько 32 560 людей. І хоча у цих людей невисока зарплата, на їх утримання витрачається понад 4,23 мільярда гривень в рік. А в територіальних органах виконавчої влади (таких органів понад 5200) чисельність апарату в рази більша.

Серед дуже незадоволених - працівники сільських та селищних рад. Голова, його заступник, секретар ради, бухгалтер, землевпорядник - це п'ять-десять чоловік. Реальних повноважень мало, бюджету і розвитку немає, але витрати є і чималі. Комусь може і непогано, правильно? А тут - бац, і їм кажуть: «Потрібно вас з кимось об'єднувати». Це не сподобалося, багато хто не пішли на добровільне об'єднання, тому що переважили особисті інтереси. З людської точки зору їх можна зрозуміти. Але влада створюється не для того, щоб комусь забезпечити робоче місце.

А громадяни хочуть отримувати якісні соціальні, освітні, медичні послуги, вже не кажу про дороги, екологію і т. Д. Але коли всього цього немає, який сенс від великої кількості чиновників? Загалом, аргументів того, що потрібно вдосконалити систему виконавчої влади на місцях, чимало.

І ще один нюанс. Громади можуть бути різними за чисельністю, тому що це природне утворення, а райони - штучне утворення, вони повинні бути більш-менш однаковими.

Ось в Київській області «водили хороводи» представники кількох районних рад. Зрозуміло: немає району - не буде районної ради, його голови, заступників, депутатів, голови районної адміністрації, його заступників і купи інших чиновників. Але ж людям потрібна послуга, а чи є голова районної ради та районної адміністрації чи немає, їм не важливо. Чим далі люди від влади, тим краще. Головне, щоб розвивалася громада, щоб були робочі місця, школа, лікарня та інше.

За моїми розрахунками, близько 70% тих, хто сьогодні працює в існуючих районних державних адміністраціях, продовжать працювати в майбутніх адміністраціях та їх територіальна підрозділах, інші можуть себе знайти, беручи участь у виборах територіальних громад, адже саме там апарат управління і виконавчих органів будуть більшими, хоча, повторю, що 11200 громад укрупняться до 1470. Так що велика частина персоналу районного рівня перейде в громади. Їх досвід там знадобиться, тому що кваліфікованих людей в глибинці не так багато.

- Скільки потрібно коштів, щоб реалізувати цю реформу?

- Зараз можу тільки сказати, скільки коштів ми заощадили. Створення громад - це економія коштів або, навпаки, додаткові витрати?

- На мій погляд, витрати.

- Точно ні. Я змістив би акценти: чи хочемо ми, щоб ця влада стала ефективною або простіше залишити все як є? Адже так не буває, щоб щось отримати і нічого не вкласти. На функціонування системи влади громад буде більше витрат. Але незначно. При цьому якість їх роботи буде вищою. А якщо підсумувати витрати на утримання влади громади і району до цієї реформи і після, то витрати виявляться в три-чотири рази меншими, а ефективність роботи - вищою, тому що влада обирається людьми і підзвітна людям.

- Що буде з об'єктами інфраструктури - лікарнями, наприклад?

- На жаль, і тут багато чуток, мовляв, зникнуть районні лікарні. А я задаю просте питання: а куди вони зникнуть? Це спільна власність територіальних громад. Лікарня як стояла, так і буде стояти. Сьогодні переважна більшість пацієнтів з невеликих районів вимушені їхати до обласних спеціалістів.

Наше завдання - створити в кожній громаді розвинену систему первинної медичної допомоги, тобто амбулаторії, фельдшерські пункти і так далі, щоб людям не потрібно було їхати в район, витрачаючи час, сили і гроші, щоб там прослухали легені і виміряли тиск. Ці послуги повинні надаватися в громаді. Але дрібні громади не можуть собі цього дозволити. Хоча в останні роки вони надають медикам житло та інші блага, тільки щоб хтось приїхав до них працювати.

Не раз чув, як пенсіонери кажуть: «Караул, нам доведеться їздити в новий район переоформляти пенсію». Відповідаю: нема такої потреби. Людина прийде з цим питанням в громаду. Все автоматично має відбуватися. Ми досі живемо стереотипами: якщо щось змінюється, то не факт, що на краще. Така психологія людини.

Ми більше п'яти років примірялися, створили понад тисячу громад, які показали правильність нашого курсу, хоча були і помилки. Треба йти далі. Не можна залишати неефективний і для держави, і для людей, які не приймають рішень, районний рівень в нинішньому стані.

- Люди коментують в соцмережах: «пошматували карту України». Вони вважають, що створені абсолютно штучні громади, що нагинають сільські ради, що дуже дивні конфігурації районів. А глава партії «Слуга народу» Корнієнко заявив, що кордони громад «затверджуємо, можливо, на століття».

- Адміністративно-територіальний устрій дійсно робиться надовго. У нас до цих пір існують райони, створені в 1921-1923, 60-х роках. Звичайно, територіальний устрій має бути досить стабільним, тому що внести зміни в мапу - на рівні громад або на субрегіональному рівні - надзвичайно важко.

- Корнієнко сказав: «Все робилося буквально з циркулем». Це правда?

- У нас є сучасні технології, які набагато кращі циркуля.

Звичайно, ми тривалий час проводили моделювання. Перші варіанти карти з'явилися ще на початку цього століття. Другий етап був в 2005 році, коли цією темою займався тодішній віце-прем'єр-міністр Роман Безсмертний. У 2008-2010 роках в міністерстві з'явилися перші пропозиції карт громад і районів. Всі варіанти можна побачити на сайті decentralization.ua.

Тому я погодився б з висловлюванням Корнієнко, що територіальна основа створюється не на рік і не на два. Не можу сказати, що на століття, але на десятиліття точно. З цією проблемою пов'язано дуже багато різних побутових питань, починаючи з правильного написання місця народження людини. Я вже не кажу про реєстрацію бізнесу і різних інших правових питаннь.

Адміністративно-територіальна реформа - поступовий процес, люди взагалі не повинні його відчути. Ніхто не буде поспішно все робити. Сьогодні не потрібно якихось радикальних дій.

Чи буде можливість в подальшому змінити мапу, якщо виникне необхідність? Звісно. Вже написана нова редакція законопроекту про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою, де враховані всі нюанси. А зміни будемо вносити після виборів, коли нові структури почнуть працювати, все стабілізується, коли буде зрозуміло, як всі ці шестерні притираються і чи є помилки.

- Прокоментуйте звинувачення, що мапу іноді «нарізали» під конкретних людей, тобто під місцевих князьків.

- У таких випадках завжди потрібно називати конкретні прізвища, тоді можна про щось говорити. Країна велика, і сказати, що на місцях не було зацікавленості і впливу на ці процеси, не можна. Перспективні плани територіальних громад в свій час приймали обласні ради. Там 100-120 депутатів, і я не вірю, що хтось, голосуючи або щось вимагаючи, не думав про якісь свої інтереси - чи це його округ, або він там народився, або там у нього бізнес. Тобто такого не виключаю.

Точно так само не виключаю певний вплив при формуванні районів. Під час консультацій в міністерстві сідали троє-четверо представників районів і починали викладати свої аргументи. Ми провели близько сотні таких нарад, потім перейшли в режим онлайн. В обговоренні брали участь незалежні, політично незаангажовані експерти, народні депутати, представники місцевого самоврядування. Ми робили все відкрито, тому що були зацікавлені знайти правильне рішення.

Ми з вами можемо взяти циркуль, лінійку чи застосувати будь-які сучасні технології, але все одно все не врахуємо. Ось на мапі дорога вказана, а насправді її немає. Тому ми навпаки провокували дискусії, щоб почути різні позиції. Не можу сказати, що нам вдалося на сто відсотків уникнути певних політичних рішень.

Наприклад, ситуація в Івано-Франківській області. Після довгих дискусій по чотирьох областях, де є гірські території, ми вирішили, що критерій в 150 тисяч населення там не буде таким жорстким. Коли запропонували зробити Косівський район в складі Косівського та Верховинського районів (вони обидва гірські і майже вписувалися в параметри – трішки менше 150 тисяч), тобто гірська територія - один район, і це було погоджено з усіма, всі були за, крім Верховинського району. Зрештою парламент пішов на те, щоб окремо виділити Верховинський район, в якому тільки 30 тисяч жителів. Час покаже, наскільки цей район буде ефективним з точки зору управління системою виконавчої влади. Це був компроміс. Політичне, соціальне, але не цілком прагматичне рішення.

Таких випадків можна назвати кілька. У Київській області було два протилежних рішення. В останню хвилину утворився Вишгородський район, туди увійшов Славутич. Він невеликий за кількістю населення, але там великі території. Перша версія була інша.

Всі знають, що ми пропонували зробити Ірпінський район, але, врешті-решт, адміністративний центр опинився в Бучі. Такою була позиція адміністрації і багатьох органів самоврядування. І ми це врахували - Буча так Буча, в принципі ці міста поруч.

Інший район, який за параметрами і логістикою міг би утворитися в Київській області поряд з Бориспільським та Броварським - Переяславський.  Врешті-решт це рішення не було прийнято. Тобто у нас на лівому березі залишилося лише два цих райони.

Такі приклади можна навести ще. Але ні під кого нічого не утворювалося - утворювалося для людей. Інша справа, що місцеві депутати, депутати від громад, від області, громадські діячі та бізнес намагалися на це впливати.

- За вашими словами, все логічно, тверезо і резонно. А чим ми ризикуємо, якщо щось піде не так? Які мінуси цієї реформи?

- Якщо ви побудували фундамент, а у вас є проект будинку, то потрібно і стіни зводити, і дах. Треба будувати, хоча хтось мало не салютує вже сьогодні. Ми прийняли найскладніше рішення, створивши основу, на якій буде стояти вся територіальна організація влади. Наступне завдання - обрати ефективні команди на місцевих виборах.

Паралельно ми створюємо пакет законів про місцеве самоврядування - про передачу і закріплення повноважень, розмежування влади між органами самоврядування всіх рівнів, щоб вони між собою не гризлися. Якщо ми створюємо нові районні та обласні державні адміністрації, потрібен законопроект про місцеві державні адміністрації.

Ризик один, і його не можна допустити ні в якому разі: поставивши фундамент, не завершити будівництво. Стіни повинні стояти на чіткому і міцному сучасному фундаменті, а не на руїнах, залишених у спадок від СРСР. Ми запропонували просту і зрозумілу схему. Тепер потрібно вибудувати ефективну владу, підібрати кадри і навчити їх. Дай Бог, щоб ми з вами зустрілися роки через два-три і ви мені задали ці ж питання.

Я займаюся місцевим самоврядуванням з 1990 року. Якби не був упевнений в тому, що ми все робимо правильно, ніколи не взявся б за те, що потім принесе шкоду державі, за яке борюся з перших днів своєї політичної діяльності. Тому хочу, щоб в Україні, де я народився і живу, люди пишалися не тільки тим, що ми вміємо добре співати і танцювати. У нас дуже хороший народ, прекрасна природа, але система місцевої влади неефективна. Тому наша мета логічна і зрозуміла - створити і розвивати сучасну систему місцевої влади.