Автор: Олександра Калашнікова, заступниця голови – керівниця аналітичного  центру
ВГО “Асоціація сприяння самоорганізації населення”

Міністерство розвитку громад та територій винесло на громадське обговорення законопроєкт «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації та розмежування повноважень органів місцевого самоврядування». Законопроєкт підготовлений за участі асоціацій органів місцевого самоврядування і профільних експертів та фактично викладає Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» у новій редакції. Згідно з календарним планом реформи, він має бути прийнятий парламентом до листопада 2020 року.

Проєкт закону має на меті формування спроможного та ефективного місцевого самоврядування в Україні, впорядкування підходів до визначення повноважень відповідних органів, приведення українського законодавства у відповідність до Європейської хартії місцевого самоврядування. Серед іншого він містить ряд прогресивних новел щодо механізмів безпосередньої участі жителів в управлінні справами громад.

У цій статті ми спробуємо розібратися, що саме нового пропонує законопроєкт, та які це може мати наслідки для розвитку демократії участі в територіальних громадах України.

«Жителі» замість «членів» територіальних громад як крок до усунення дискримінації

Чинне законодавство для позначення приналежності особи до територіальної громади використовує два поняття: «жителі територіальної громади» та «члени територіальної громади». Жодне з них чітко не визначене, а єдиним критерієм приналежності особи до громади є постійне проживання на її території, яке на практиці здебільшого прив’язується до зареєстрованого (а не реального) місця проживання. У підсумку особи, які мешкають не за місцем реєстрації, внутрішньо переміщені особи, а також проживаючі в Україні іноземці та особи без громадянства можуть бути обмежені в реалізації права на участь у місцевому самоврядуванні. За приблизними підрахунками, кількість осіб, що потенційно можуть зазнавати такої дискримінації, перевищує 8 млн осіб або 1/5 населення країни. 

Пропонований законопроєкт цю прогалину заповнює. Він оперує виключно поняттям «житель територіальної громади» та пропонує його чітке визначення: «фізична особа (громадянина України, іноземець, особа без громадянства), яка на законних підставах проживає на території територіальної громади».

Загальним критерієм приналежності до громади залишається місце проживання, проте додатково визначаються й інші критерії, як-от: (1) зареєстроване право власності фізичної особи на об’єкт нерухомого майна на території громади; (2) сплата фізичною особою на території ТГ податку на доходи фізичних осіб, єдиного податку, плати за землю та податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки.

Використовуючи ці критерії, органи місцевого самоврядування зможуть надалі відносити до жителів своїх територіальних громад широке коло осіб, які реально мають зв’язок із цими громадами. Для цього вони вноситимуть їх до реєстрів територіальних громад, які планується «відв’язати» від реєстрації місця проживання. Надалі ж усі внесені до реєстрів жителі зможуть безпосередньо долучатися до здійснення місцевого самоврядування у відповідних громадах.

Забезпечення права дітей на участь

Стратегія Ради Європи з прав дитини (2016-2021) одним із пріоритетних напрямів   визначає «Участь усіх дітей». У стратегії зазначається, що діти мають право бути почутими і брати участь в ухваленні рішень, які стосуються їх інтересів, як особистості і як група.

У цьому зв’язку в новій редакції Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» можуть з’явитися вельми прогресивні норми щодо права дітей на участь у місцевому самоврядуванні та сприяння залученню молоді. Зокрема, в статті 5 закононопроєкту зазначається, що «з урахуванням основних засад та принципів з охорони дитинства та вимог щодо недискримінації, орган місцевого самоврядування має створити належні умови та забезпечити будь-якій дитині, здатній сформулювати свої власні погляди, право самостійно або у групі дітей вільно виражати свої погляди з усіх питань, віднесених до компетенції місцевого самоврядування в Україні, які на думку дитини (груп дітей), стосуються її (їх)».

Розширення переліку форм безпосередньої участі жителів у здійсненні місцевого самоврядування

Законопроєкт також розширює перелік форм участі жителів територіальних громад в управлінні місцевими справами. У чинній редакції Закону гарантованих форм шість: місцеві вибори, місцевий референдум, загальні збори громадян за місцем проживання, громадські слухання, місцеві ініціативи та органи самоорганізації населення. Нова редакція закріплює десять, доповнюючи названі інструменти громадським бюджетом публічними консультаціями, громадською експертизою діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування та консультативно-дорадчими органами.

При цьому законопроєкт лише в загальному регламентує порядок використання зазначених інструментів, даючи можливість органам місцевого самоврядування самостійно врегулювати всі процедури у статутах територіальних громад.

Водночас для деяких механізмів передбачені й певні запобіжники. Наприклад, зазначається, що місцева рада зобов'язана розглянути місцеву ініціативу не пізніше 60 календарних днів з дня її внесення мешканцями у встановленому порядку. Також на рівні закону визначається коло ініціаторів громадських слухань та перелік питань, щодо яких громадські слухання проводяться обов’язково.

Крім того, проєкт закону пропонує наділити мешканців правом брати участь у публічних консультаціях, громадському бюджеті, роботі консультативно-дорадчих органів тощо.

Обов'язковість прийняття статуту територіальної громади

Статут територіальної громади є локальним нормативно-правовим актом, в якому визначаються особливості здійснення місцевого самоврядування в громаді з урахування історичних, соціально-економічних, національно-культурних та інших особливостей. Однак наразі його прийняття не є обов'язковим, хоч саме в цьому документі й визначаються процедури участі жителів в управлінні місцевими справами, і без нього вони не працюють.

Нова редакція закону з високою імовірністю міститиме норму, яка зобов'язуватиме місцеві ради прийняти статути територіальних громад. До того ж, окреслюється структура статуту, однак при цьому прибирається надмірно складна процедура їх державної реєстрації Мін’юстом, яка в попередні роки якраз і відштовхувала чимало місцевих рад, від того, аби навіть починати розробляти цей документ.

Експерти неодноразово наголошували на важливості прийняття статутів місцевими радами із належною регламентацією в них процедур громадської участі. Тож закріплення на рівні закону їх обов’язковості, без сумнівів, сприятиме створенню більш сприятливих умов для участі жителів громад в управлінні місцевими справами.

Обов'язкове оприлюднення актів органів місцевого самоврядування на електронних ресурсах

Належне інформування населення про діяльність органів місцевого самоврядування є основою розвитку громадської участі у територіальній громаді. З цією метою законопроєкт передбачає запровадження Єдиного державного реєстру актів місцевого самоврядування. Вести реєстр буде центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері розвитку місцевого самоврядування (нині це Мінрегіон).

Варто зауважити, що акти органів місцевого самоврядування набуватимуть чинності лише з моменту або після оприлюднення у цьому реєстрі. А допоки реєстр не створений, акти оприлюднюються на офіційних вебсайтах місцевих рад, а за їх відсутності - на веб-ресурсах органу забезпечення законності центрального рівня. Завдяки цій новації усі акти місцевого самоврядування врешті мають стати загальнодоступними, чого ніколи не було раніше.

У цілому, проєкт нової редакції закону про місцеве самоврядування – це вельми якісно підготовлений документ, який розширює можливості участі жителів громад в управлінні місцевими справами. Внесення до нього прогресивних норм є результатом належно організованого процесу залучення експертів до його підготовки. А в перспективі його прийняття здатне забезпечити створення сприятливих умови для розвитку демократії участі у громадах України.