Автор: Віктор Тимощук, головний експерт напряму з покращення надання адмінпослуг для населення Програми «U-LEAD з Європою»

13 травня 2020 року у першому читанні прийнято проект Закону <…> щодо оптимізації мережі та функціонування центрів надання адміністративних послуг <…> (далі - законопроект 2679).

Законопроект має неоднозначні відгуки насамперед серед професійної спільноти ЦНАП, зокрема, багатьох керівників ЦНАП. Тому хотілося б звернути детальнішу увагу на деякі його положення.

Мабуть, найактуальнішою запропонованою зміною є норми, що передбачають ліквідацію ЦНАП, утворених при райдержадміністраціях, або точніше – обов’язок утворення ЦНАП ОМС (громад) у теперішніх райцентрах з можливістю використання ресурсів ЦНАП РДА (приміщень, обладнання, персоналу – за згодою). Це дійсно назріле питання у контексті реформування місцевого самоврядування, зміни районного поділу та функцій РДА у перспективі. Тому цю ініціативу треба однозначно підтримати.

Друга позитивна спрямованість законопроекту – це ідея «всі послуги у ЦНАП». Про техніко-юридичні застереження цієї новели пізніше окремо.

Законопроект не вимагає від діючих ЦНАП змінювати свою організацію роботи. Кожен ОМС сам вирішує, яка модель йому підходить і як працювати.

Третій позитив - у законопроекті 2679 закладається більш явне розширення механізмів надання адмінпослуг у ЦНАП. Мається на увазі не лише догматизована багатьма модель, де адміністратор ЦНАП виступає «посередником» між громадянином і надавачем послуги, але і безпосереднє надання послуг адміністратором, і особливо - «представниками СНАП» (суб’єктів надання адмінпослуг). В принципі, і за чинним законом це все можна робити, але за умови системного і конструктивного тлумачення. Досвід ЦНАП Вінниці (де робота «представників» повністю себе виправдала), ЦНАП Рівного (де самі адміністратори надають послуги з реєстрації місця проживання за 10 хвилин) і особливо ЦНАП по сільських ОТГ це підтверджує. Але законопроект ще однозначніше про ці моделі каже. Для споживачів послуг це має бути позитив, адже громадян цікавлять послуги у ЦНАП, а не спосіб організації його роботи. А до ризиків залучення «представників СНАП»  ще теж повернемося пізніше.

Додатково наголошу, що безпосереднє надання послуг «адміністратором» (незалежно, чи це окрема посада, чи інша посадова особа з функціями/завданнями адміністратора) не суперечить концепції ЦНАП. Навпаки – це відповідає принципам оперативності та раціональної мінімізації кількості процедурних дій. Сучасна роль адміністратора як суб’єкта надання адмінпослуг особливо важлива для швидких послуг. Якщо послуга може бути надана невідкладно, то саме так вона і має бути надана – без зайвих візитів, довгих очікувань, непотрібних передач документів.

І ще зауважу, що законопроект не вимагає від діючих ЦНАП змінювати свою організацію роботи. Кожен ОМС сам вирішує, яка модель йому підходить і як працювати.

Є чимало й інших позитивних пропозицій у законопроекті, які мають зробити послуги кращими, включаючи раціоналізацію (зменшення) вимог до посадових осіб ОМС для надання відомостей з Держземкадастру та ін.

Водночас до другого читання законопроекту ще є потреба виправити окремі недоліки та ризики, в тому числі через специфіку викладу нормативного матеріалу. Інакше навіть деякі позитивні ідеї можуть нанести більше шкоди, ніж користі.

Безпосереднє надання послуг «адміністратором» (незалежно, чи це окрема посада, чи інша посадова особа з функціями/завданнями адміністратора) не суперечить концепції ЦНАП

1. Одна з найдискусійніших норм, яку варто ще раз зважити, – це обов’язок утворення ЦНАП кожною територіальною громадою, де кількість населення становить більше 3 тисяч мешканців.

Доцільність обов’язкового створення ЦНАП у невеликих громадах є сумнівною. По-перше, створення належного ЦНАП потребує видатків на інфраструктуру (безбар’єрне відкрите приміщення, меблі, обладнання, програмне забезпечення тощо). І без фінансового забезпечення такого обов’язку ОМС виконання Закону буде під загрозою. По-друге, якщо і вводити такий обов’язок, то його варто поширити або на більші територіальні громади (наприклад, від 10 тисяч мешканців), або на даному етапі - лише на міста та селища, що нині є районними центрами (власне для «заміщення» ЦНАП райдержадміністрацій). По-третє, цей обов’язок має бути узгоджений у часовому вимірі з бюджетним плануванням та із завершенням процесу утворення ОТГ. Ці плани треба особливо відкоригувати у поточній ситуації критичного стану державного і місцевих бюджетів. І якщо це буде обов’язок, то він має бути фінансово підкріплений державою.

Одна з найдискусійніших норм – це обов’язок утворення ЦНАП кожною територіальною громадою, де кількість населення більше 3 тисяч мешканців.

2. Другим викликом законопроекту 2679 є строк для виконання нових зобов’язань. Закладений нині 3-місячний період для створення ЦНАП ОМС, включаючи трансформацію ЦНАП РДА, є нереалістичним. З досвіду, на створення ЦНАП треба щонайменше 9-12 місяців. Тому, щоб не допустити зневаги ідеї ЦНАП і погіршення доступності до послуг у районах, цей період у Законі має бути збільшено. Цей період також може бути диференційованим. У першу чергу Уряду треба приділити увагу створенню ЦНАП ОМС у всіх теперішніх райцентрах, тобто трансформації ЦНАП РДА. А створення ЦНАП в інших громадах (якщо такий обов’язок буде збережено у законопроекті) можна відтермінувати. Адже треба враховувати, що і ресурсів зараз в країні зовсім бракує, і місцеві вибори суттєво впливатимуть на діяльність ОМС в другій половині 2020 року.

На створення ЦНАП треба щонайменше 9-12 місяців (при наявності ресурсів)

3. Третій ризик законопроекту, хоча і випливає з позитивної ідеї - «всі послуги у ЦНАП», але потребує чіткого нормативного механізму. Нагадуємо, що у законопроекті сказано, що «у ЦНАП надаються усі адміністративні послуги, суб’єктом надання яких є рада, що прийняла рішення про утворення такого центру, її виконавчі органи, адміністративні послуги, які надаються територіальними органами центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ), інших державних органів, їх посадовими особами на території, яку обслуговує центр надання адміністративних послуг». Тут є ризик, що виникнуть суттєві диспропорції у формуванні переліку послуг у різних ЦНАП. Адже мережа територіальних органів ЦОВВ є доволі обмеженою і розміщуються вони, як правило, лише у більших населених пунктах (переважно до рівня районного центру). Відповідно, у менших територіальних громадах у ЦНАП не буде послуг, що належать до компетенції ЦОВВ, які не мають свого підрозділу у такій громаді (послуги Держгеокадастру, Пенсійного фонду, «сервісного центру МВС» тощо). Тому в цій частині доцільно повернути норму, яка визначає, як затверджується перелік послуг ЦНАП. Також безпосередньо у Законі слід визначати обов’язкові групи послуг та/або через уповноваження Уряду визначати обов’язковий перелік послуг для усіх ЦНАП. Тобто акцент має бути зроблений на обов’язкову наявність у кожному ЦНАП найпопулярніших (базових) адміністративних послуг. Більша кількість послуг звісно вітається.

Є ризик, що виникнуть суттєві диспропорції у формуванні переліку послуг у різних ЦНАП.

4. Механізм визначення переліку послуг для ЦНАП і власне статус ЦНАП мають бути нерозривно пов’язані. Тобто потрібно по-новому визначити статус ЦНАП у ч. 1 ст. 12. Акцент має бути зроблено на тому, що у ЦНАП «… надається визначений відповідно до цього Закону перелік адміністративних послуг». Адже саме це відрізняє ЦНАП від іншого – відомчого підходу до надання послуг, коли надається тільки окрема група послуг. Натомість механізми надання послуг є вторинними для статусу ЦНАП.

5. Також вартим уваги ОМС  є питання створення територіальних підрозділів ЦНАП та віддалених робочих місць. Законопроектом 2679 передбачено, що ця мережа створюється «відповідно до встановлених Кабінетом Міністрів України критеріїв територіальної доступності до ЦНАП». Це теж потребує зважування ризиків, адже якщо тут продовжується логіка нового обов’язку для ОМС, то він має бути ресурсно забезпеченим державою. Або ж такі критерії повинні мати рекомендаційний характер.

І повертаючись до проблеми залучення у ЦНАП «представників СНАП» (суб’єктів надання адмінпослуг), можна зауважити наступне. З одного боку, тут можна очікувати позитиву, адже багато представників терпідрозділів ЦОВВ і держорганів (РАЦС, ПФУ, УСЗН РДА) дійсно можна фізично розмістити у ЦНАП і вже у короткій перспективі забезпечити вищий рівень інтегрованості послуг, зручність для споживачів. З іншого боку, керівники ЦНАП справедливо побоюються, що це може негативно вплинути на загальну якість послуг. Адже часто такі «представники СНАП» не дотримуються режиму роботи ЦНАП (часу прийому громадян) та інших вимог до роботи у ЦНАП. Погіршується виконавська дисципліна і керованість. Тож тут потрібно шукати розумний баланс і можна розглянути кілька рекомендацій:

• по-перше, не повинні вважатися «представниками СНАП» - посадові особи ОМС, що утворив ЦНАП. Їм у ЦНАП має надаватися або посада адміністратора, або окремі завдання адміністратора через посадову інструкцію. Для цього є формат ЦНАП як «постійно діючого робочого органу» або в ідеалі - включення таких посадових осіб / підрозділів до ЦНАП як виконавчого органу (структурного підрозділу) вищого рівня;
• по-друге, представників СНАП – органів виконавчої влади, треба допускати у ЦНАП у виняткових випадках, якщо юридично або технологічно надання відповідних послуг іншим чином неможливо або є суттєво гіршим для інтересів суб'єктів звернення та публічних інтересів. Обсяг цього залучення був би меншим, якби держава продовжила політику децентралізації повноважень (зокрема, нині особливо гострим є питання сфери РАЦС у містах обласного значення), або вживала ефективні механізми надання усіх популярних послуг у ЦНАП (актуально для пенсійних послуг та інших);
• по-третє, представники суб'єктів надання адмінпослуг - органів виконавчої влади, законом повинні бути зобов’язані неухильно дотримуватися усіх вимог щодо часу прийому та інших вимог до роботи у ЦНАП, виконувати розпорядження керівника ЦНАП.

За таких умов можна мінімізувати ці ризики, щоб ЦНАП не перетворився на некеровану «солянку».

Отже, сподіваємося, що народні депутати України почують при підготовці цього законопроекту до другого читання і органи місцевого самоврядування, і професійні та експертні середовища. А громадяни у результаті отримають ще більшу кількість комфортних точок доступу до якісних адміністративних послуг.