Фото: Київська ОДА

 

Під час публічних відкритих консультацій за круглим столом у Києві неурядовий експерт з питань децентралізації, директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак відповів на кілька «гарячих» питань.

---

Автор: Дмитро Синяк 

 

Протягом публічних відкритих консультацій за круглим столом, присвячених обговоренню змін до Конституції України в частині децентралізації, які для Київської, Житомирської, Чернігівської, Черкаської та Рівненської областей відбулися 3 березня у КВЦ «Парковий», було сказано дуже багато. Можливо, навіть надто багато, бо тема розмови була широкою: учасники обговорювали як саму модель місцевого самоврядування, так і зміни до Конституції, пов’язані з її перебудовою, а також з реформою децентралізації. Консультації дали можливість представникам місцевого самоврядування виговоритися і послухати інші точки зору.

Деякі розмови, почуті на робочих групах, видалися нам цікавими. В усіх них брав участь неурядовий експерт з питань децентралізації, директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак. Він переходив від одної робочої групи до іншої, і у кожній з них у притаманній йому епатажній манері яскраво змальовував модель конституційних змін. При цьому кожен міг поставити йому запитання, і, власне, деякі з цих запитань та відповіді на них ми пропонуємо вашій увазі.

 

Розмова 1. 100% ПДФО

Юрій Ганущак: Люди, не розуміючи простих речей, починають зараз вимагати 100% ПДФО для громад. Але ж ПДФО – це не місцевий, а загальнодержавний податок. Коли ми тільки планували цю реформу у 2014 році, то підрахували: на здійснення делегованих державою функцій органам місцевого самоврядування потрібно близько 100 млрд грн. Тобто 55% від об’єму ПДФО, який тоді складав близько 180 млрд грн. Уряд вирішив додати ще резервні 5%, і тоді загальний обсяг ПДФО для об’єднаних громад сягнув 60%. Гроші від держави без повноважень переходити не можуть. Хочете збільшувати обсяг місцевого бюджету, будь ласка, але не за рахунок державних податків.

Представник ОТГ: Ми утримуємо приміщення шкіл та лікарень, а грошей на це від держави не маємо. Це хіба позитивний досвід?

- А 60% ПДФО хіба не гроші? Делегування повноважень щодо освіти держава розділила на дві частини. Одна частина рахується за нормативом, це зарплати педагогічних працівників. Вартість же утримання приміщень дуже сильно різниться, залежно від регіонів, громад тощо. Тому вона не є сталою. На це якраз держава і закріпила частину свого податку – ПДФО. Щодо лікарень все по-іншому, бо лікарня обслуговує доволі велику територію, але її приміщення треба фінансувати. Отже, лікарням потрібен субрегіональний, районний рівень…

Представник ОТГ: А як нам передають повноваження, а не передають грошей на них, ми повинні їх виконувати?

Юрій Ганущак: Ні!

Представник ОТГ: Але ж ви це казали ще у 2015 році. І нічого відтоді не змінилося!

Юрій Ганущак: Слухайте, ми що, вже завершили реформу? У нас немає ані великих районів, ані покриття всієї території України об’єднаними громадами. Все ще попереду!

 

Розмова 2. Об’єднання.  

Представник районної ради Житомирської області:  У нас 9 місцевих рад не доєдналися до жодної громади…

Юрій Ганущак: Я завжди кажу представникам таких громад: «Ви пропустили момент!» Тепер чекайте, доки вас об’єднає держава.

Представник громади Б: Ось у нас Канів – місто обласного значення, довкола якого вже поутворювалися громади. Що нам тепер робити?

Юрій Ганущак: А чому ви не об’єдналися раніше?

Представник громади Б: Місцевий бізнес створював довколишні громади під себе.

Юрій Ганущак: То які претензії ви тепер маєте до держави? Треба було об’єднуватися ще 2015 року, і тепер ви б не мали таких проблем.

Представник громади В: Ми маємо позитивні рішення щодо об’єднання з нами 9-х сільських рад, але об’єднатися з ними не дозволяють на рівні області, бо для цього треба змінювати перспективний план. Що нам робити?

Юрій Ганущак: Загальна методика базується на принципі об’єднання довкола центрів економічної активності. Тому самого лише бажання об’єднуватися замало. Якщо ви знаходитеся у трьох кілометрах від такого центру і хочете утворювати власну громаду без нього, це неправильно.

Представник громади В: Уряд дав можливість утворитися громадам із населенням 2 тис. жителів, безжально перекроюючи для цього перспективні плани. Чому сьогодні не дають утворюватися набагато більшим громадам?

Юрій Ганущак: У перший рік реформи на об’єднання йшли навіжені, бо ніхто не знав, що з цього вийде, і це був величезний ризик. У другий рік ішли розумні, які змогли швидко зорієнтуватися, яким чином можна збагатити власну громаду. У третій рік ішли мудрі, які зрозуміли невідворотність змін і вирішили використати їх на свою користь. У четвертий рік ішли хитрі, яким було вигідно грати за старими правилами, але які, разом із тим, не хотіли, щоб хтось інший вирішував їхню долю. Зараз, у п’ятий рік реформи, йдуть ліниві. У мене запитання: де ви були всі п’ять років зі своїми об’єднавчими ініціативами? Тепер на перекроювання перспективних планів, як це робили на початку реформи, щоб надати їй динаміки, ніхто не піде.

Представник громади В: Так, ми ліниві, я згідна. І я розумію, що ми запізнилися. Але скажіть: що коли в об’єднаній громаді різноманітні показники поповзуть донизу? Чи можна буде вийти з неї і приєднатися до іншої ОТГ?

Юрій Ганущак: Так. Державу при цьому цікавитиме лише спроможність громади. Чи зможе вона здійснювати свої повноваження за нової конфігурації? Крім цього, ані об’єднання, ані роз’єднання не повинно вимагати від держави додаткових коштів. Якщо ці два правила дотримуються, Кабінет Міністрів має прийняти рішення щодо змін меж тієї чи іншої громади, об’єднання кількох громад тощо.

 

Читайте на тему: «Врятуйте село!» Як у столиці консенсусу щодо конституційних змін шукали. Репортаж

 

Розмова 3. Правило бродячих собак

Представниця громади Г: Коло нашого села є місто обласного значення Ватутіне. Підприємств у ньому немає, доходів обмаль. І от зараз наше село – заможне та самодостатнє – хочуть приєднати до цього міста. Громада категорично проти. Що нам робити?

Юрій Ганущак: Ви створили ОТГ?

Представниця громади В: Ні. У нашому селі 3 129 жителів, але ОТГ нам створювати не дозволяють, хоча я знаю, що є громади з населенням у 2 тис. жителів.

Юрій Ганущак: Але вони утворилися тоді, коли для цього були сприятливі можливості. Ваша проблема не нова. Багато заможних міст кажуть: «Чого це ми маємо годувати дармоїдів – довколишні села?» Відповідь проста. Тому що, по-перше, вас від Орди відділяє саме сільська місцевість. По-друге, найбільш вдячна робоча сила народжується саме у селі. І по-третє, неможливо зробити рай у місті, якщо у сусідньому селі буде пекло. Я називаю це правилом бродячих собак. Неможливо винищити їх у місті без відповідного очищення сусідніх сіл, бо бездомні собаки зазвичай з’являються саме там. Хто це розуміє, робить об’єднання довкола міст.

Представниця громади Г: Я розумію, що багаті мають допомагати бідним…

Юрій Ганущак: Це називається принципом солідарності.

Представниця громади Г: І от багате село зберегло сільське господарство, тримає комуналку в ідеальному стані, а те місто…

Юрій Ганущак: Ніхто не забере у вас вашого багатства! Ще й примножите його з об’єднанням! А якщо ви такі молодці, що зберегли власну господарку, то і висуньте когось зі своїх на посаду голови ОТГ. Будете керувати не тільки власним селом, а ще й містом!

 

Розмова 4. Сильний мер, слабкий мер

Представник громади Д: Для чого розділення функцій голови громади і голови ради?

Юрій Ганущак: От в одній громаді Черкаської області обрали мера, який постояв де треба і коли треба на мітингах, а на додачу показав, що вміє красиво говорити. Люди ж голосують за принципом: хто вище б’є, той краще грає, тому ризик, що вони оберуть некомпетентного голову громади, дуже високий. Комуналку той мер завалив. Що з ним тепер робити? Як звільнити його? За нинішньої системи це практично неможливо. Щоб скинути мера, треба непомітно готувати повстання, йти шляхом «тихої зради». Так не має бути. У Франції, наприклад, мера-політика завжди підстраховують керуючим справами – професіоналом.

Представник громади Д: Давайте краще про Україну! Чому уряд не хоче піти назустріч побажанням асоціацій?

Юрій Ганущак: Задовольнити усі «хотєлки» неможливо. Надзвичайно важливим є баланс між державною владою та місцевим самоврядуванням.

Представник громади Д: Що ж такого згубного у сильному мері?

Юрій Ганущак: На державному рівні одночасне поєднання посад керівників виконавчого комітету та місцевої ради можна порівняти з поєднанням посад голови Верховної Ради, керівника Уряду та Президента. Це у корені неправильно! Голову громади як посадову особу виконавчого органу ради має контролювати рада. Якщо цього немає, громада втрачає від цього.

Заступник міського голови з Житомирської області (не став сперечатися з Ганущаком, але поділився своїми думками у кулуарах):

- Я позицію пана Юрія не поділяю. В українських реаліях слабкий мер означатиме слабку громаду. У чому полягає особливість цих реалій? Люди у нас голосують за особу. Вибори мера – це справжні вибори. А коли йдеться про вибори депутатів, люди голосують кволо, обирають зазвичай за партійною приналежністю, і часто трапляється так, що депутатом місцевої ради стає буквально випадкова людина, яка набрала 200 голосів. А тепер уявіть, що вже від цієї людини, а не від мера, залежить майбутнє громади. Що вона може? Що вона вміє? І головне: за що вона відповідатиме? Якщо у неї щось не вдасться, вона показуватиме пальцем на інших, кажучи: «А що я могла зробити?!» Рада ж орган колегіальний! Обираючи мера, люди якраз і чекають саме від нього реальних змін у громаді. Коли перекласти відповідальність на депутатів, добра з цього не буде…

Юрій Ганущак: Що вище посада, то вищим є рівень помилки, і саме тому що більшою є громада, то складнішим має бути система управління нею. Це забезпечить диверсифікацію ризиків. Мер точно може підписати щось не те, коли лише він має право підпису. Тому у великих містах світу працює система, у якій голова виконавчого органу є лише найманим радою сіті-менеджером. В Україні ж Київський міський голова сам видає рішення як посадова особа місцевого самоврядування і сам себе контролює, вже як представник держави. Це, звісно, дуже зручно для людей, які знаходяться за ним, відстоюючи не державні, а власні інтереси.

Кореспондент порталу «Децентралізація»: А реально пояснити це міським головам, які в силу свого статусу зацікавлені в авторитарному способі управління?

Юрій Ганущак: Роль держави якраз і полягає у тому, щоб, зменшуючи до нуля спокуси, вибудовувати збалансовану систему. Я запропонував ті речі, проти яких важко апелювати. Тобто я запропонував внести до Конституції розділ, який практично складається із статей Європейської хартії місцевого самоврядування. Єдине, що можна додати, це термін каденції. Також треба деталізувати моменти, що стосуються територіальної організації влади, бо це має стикуватися з президентськими повноваженнями. Але, швидше за все, що більшість змін піде у законодавство окремими законами.