Фото: Київська ОДА

Протягом публічних відкритих консультацій усі говорили, що думали, й непокоїлися стосовно того, чи їхні пропозиції врахують. Кореспондент «Децентралізації» вислухав думки представників п’ятьох областей України і зробив щодо них власні висновки.

Автор: Дмитро Синяк 

В Україні пройшла серія публічних відкритих обговорень змін до Конституції України в частині  децентралізації. Представники Київської, Житомирської, Чернігівської, Черкаської та Рівненської області збиралися для цього у столиці. Професійні модератори допомогли відвідувачам заходу оцінити всі плюси та мінуси тих чи інших потенційних змін до моделі місцевого самоврядування в Україні.

Оскільки у залі зібралися досить різні представники місцевого самоврядування, то й позиції їхні часто були діаметрально протилежними. Наприклад, працівники районних рад відстоювали сильні райони, збереження районних рад в існуючому форматі і навіть за збільшення видатків на них. Голови громад натомість часто виступали за повне скасування районних рад. Не було єдності і щодо питання державного контролю за місцевим самоврядуванням. Хтось стверджував, що цей контроль взагалі не потрібен, «адже його і так забагато: поліція, прокуратура, податкова тощо». Хтось казав, що контролювати потрібно тільки делеговані повноваження. Хтось наголошував, що повний державний контроль за діями місцевих рад відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування.

Навіть не розбіжність, а розхристаність думок делегатів найкраще відображали їхні виступи з місця по закінченню вступної панелі:

- Префект має бути не тільки у районі, але і у міській раді, але все має бути влаштовано так, щоб ця рада могла висловлювати йому недовіру, якщо він чинитиме тиск на місцеве самоврядування…

- Я хотів би, щоб у Конституції було зафіксовано, що держава має компенсувати громадам втрати щодо земельного податку, несплаченого, наприклад, пенсіонерами. Бо одною рукою ми збираємо податки, а іншою роздаємо гроші на підтримку малозабезпечених верств населення…

- Давайте говорити не «муніципалітет», а «громада», бо так ближче до суті. Крім цього, є пропозиція розглянути питання місцевих референдумів, консультацій та опитувань…

- У разі створення невеличких громад, треба підсилювати їхній депутатський корпус…

- Реформа децентралізації має враховувати проблеми агломерацій... 

- Друзі, ви даремно втрачаєте день! Адже сьогодні тут немає ані представників уряду, ані представників міністерств, і вас ніхто не почує…

Ця остання проблема турбувала дуже багатьох, хоча організатори кілька разів наголошували: захід проводиться для того, щоб кожен міг висловитися, сформулювати власні пропозиції та послухати інших. Й усі думки будуть ретельно обліковуватися й згодом їх врахують під час підготовки проекту змін до Конституції.

Тим не менше, в одній з робочих груп учасники обговорень насіли на модератора з вимогою сказати їм, хто саме відповідатиме за врахування всіх висловлених ними пропозицій. У неї взяли номер телефону й обіцянку, що вона згодом назве ім’я та посаду людини, якій передасть напрацьовані матеріали.

- Все чого я хочу, це аби до Конституції ніхто не торкався брудними руками, – пояснював свої дії сивий чоловік, записуючи номер телефону.

Різала око необізнаність делегатів заходу у тематиці, що її обговорювали протягом дня. Наприклад, одна жінка запропонувала додати до Конституції рядок щодо порятунку села. «Бо якщо не буде села, не буде і України!» Власне, тому директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук і назвав консультації «заходом з правової освіти». А голова Сосницької ОТГ Чернігівської області Андрій Портний, якого згодом обрали делегатом на фінальну зустріч-обговорення у Києві, зазначив, що це обговорення змін до Конституції потрібне для того, щоб знайти консенсус.

- Організатори просто намагаються зрозуміти, які тези не викликають дискусій, а які навпаки, – сказав Андрій Портний. – Я думаю, що у результаті ми цілком зможемо знайти спільні точки дотику, і зміни до Конституції таки будуть прийняті. Подібне вікно можливостей відкривається не часто, і його шкода впускати. Зазвичай подібна дискусія у суспільстві триває роками, але за умов війни і доволі непевної конституційної більшості у парламенті нам треба рухатися швидко. Як юрист я розумію, що у Конституції не потрібно виписувати дрібниці. У ній мають бути лише накреслені загальні схеми. А деталі краще залишити для законів.

Натомість Анатолій Ткачук переконаний, що зміни до Конституції зараз не на часі. 

- Найважливіше, на мою думку, завершити адміністративно-територіальну реформу і провести вибори на новій основі, – сказав він. – А тоді вже можна буде повернутися до Конституційного регулювання. Треба чітко розуміти: прийняття будь-яких нових правил зовсім не буде запорукою того, що їх хтось дотримуватиметься. Отже, спочатку потрібні реальні зміни, які згодом можна буде закріпити в Основному Законі. Так це працює у цілому світі. Французи, до прикладу, почали децентралізацію у 1980-х роках, а відповідні правки до Конституції внесли через 12 років.  Поляки почали реформу у 1989 році, а зміни внесли у 1996 році.

Однак неурядовий експерт з питань децентралізації влади, директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак зауважив, що зібрати конституційну більшість завжди непросто, і якщо для цього є можливості, їх конче треба використати, «бо другого такого шансу може вже не випасти».

Фото: Київська ОДА

- Є дві позиції, які конче мають бути у Конституції, – сказав пан Ганущак. – По-перше, чітке розділення державної влади та місцевого самоврядування і запровадження інституту префектів чи урядників як органів загальної компетенції. По-друге, фіксування змін в адміністративно-територіальному устрої держави. Я вважаю, що зміни до Основного Закону мають бути рамковими, і саме такі рамкові положення найкраще виписані в Європейській хартії місцевого самоврядування, що її Україна підписала без зауважень, але так і не імплементувала у власне законодавство. Наприклад, у 8-й статті Хартії не вказано, коли префект має зупиняти рішення місцевої ради, протягом якого терміну тощо. Там написано: «Адміністративний нагляд має на меті дотримання законності, а у частині делегованих повноважень – належності, тобто ефективності дій місцевої влади». Отже, контроль має здійснюватися тільки відповідно до закону та відповідно до показників ефективності. До речі, ознаки ефективної влади також мають фіксуватися у Конституції. Таких ознак три: повноваження, ресурси та співмірність. Тому найкраще, що можна зробити, це виписати розділ Конституції в частині місцевого самоврядування так, як це виписано в Європейській хартії.

Єдине, що Юрій Ганущак пропонує додати, крім статей Європейської хартії, це термін каденції місцевих рад, щоб український парламент не зловживав своїм становищем і не змінював цей термін, коли йому заманеться. Таким чином буде отримано «певну гарантію тяглості влади».

Ці загальні положення практично не викликали спротиву.

- Одна з асоціацій місцевого самоврядування для статусу префекта фактично пропонує запровадження польської моделі, – обурювався Юрій Ганущак. – Але ця модель надзвичайно далека від досконалості. Польський воєвода, наприклад, має право скасовувати будь-яке рішення місцевої ради. І він зловживає цим правом, бо призначається урядом і відстоює інтереси конкретної політичної партії. Французька модель теж не найкраща, бо у ній префект представляє всі міністерства, а це конфлікт інтересів. Крім цього, така посада вимагає дуже високого рівня підготовки, а в Україні із цим проблема. Отже, швидше за все, ми маємо створити власну модель, у якій представник держави буде політично нейтральним і фактично консультантом місцевого самоврядування, особливо маленьких громад, які не мають належної юридичної служби.

Що б не пропонували асоціації та інші громадські об’єднання працівників місцевого самоврядування, було очевидно, що вони не виступають єдиним фронтом. Це підтвердив директор з розвитку Всеукраїнської асоціації громад (колишньої Асоціації сільських та селищних рад) Ігор Абрам’юк.

- Наша асоціація, звісно, має чіткі позиції за тими чи іншими «больовими точками», – сказав він. – Але ми домовилися з організаторами заходу, що не озвучуватимемо їх, аби не обмежувати учасників будь-якими рамками. Проте я можу окреслити дещо у загальних рисах. По-перше, ми за трирівневу систему адмінтерустрою: громада – повіт – область, без міст обласного значення. По-друге, ми за повне розведення функцій місцевого самоврядування і виконавчої влади на всіх рівнях, за повну автономність місцевого самоврядування у здійсненні власних повноважень і за повне фінансування державою делегованих повноважень. Щодо деяких питань ми ще продовжуємо дискусії. Наприклад, багато членів нашої асоціації виступають проти існування районних рад та адміністрацій, але ми бачимо, що деякі самоврядні повноваження варто було б залишити на субрегіональному рівні. Нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування також потрібен, але він має бути максимально дружнім для них. Тобто органи місцевого самоврядування повинні мати право комунікувати з префектом чи урядником ще до ухвалення рішення задля уникнення порушень закону. І нагляд за делегованими повноваженнями має бути дуже серйозно впорядкований, щоб зменшити контрольний тиск на місцеве самоврядування.

Читати на тему: Зберегти і примножити те, що дала децентралізація: у Києві п’ять областей працюють над змінами до Конституції

На запитання, наскільки це співзвучно позиціям інших асоціацій, Ігор Абрам’юк відповів так:

- Наприклад, із законопроектом Асоціації міст у нас є суттєві розбіжності. Із законопроектом Асоціації районних та обласних рад і президентським законопроектом – розбіжностей менше. Ми взагалі не критикували президентський законопроект по суті, і серед членів правління нашої асоціації не було підписантів заяви щодо нього. Я вважаю цю критику занадто політизованою. Натомість ми виступили з публічним зверненням, у якому зазначили: «У президентському законопроекті чимало неясностей та недоречностей, які треба правити». Мені дуже шкода, що розробляли і правили цей законопроект без участі громад. І на мою думку, саме ця неінклюзивність стала однією з ключових причин його відкликання. Недоліки тексту можна було виправити. Та коли все робиться без участі головних стейкхолдерів, це неправильно.

Разом із цим Ігор Абрам’юк підкреслив, що інклюзивні консультації, які відбуваються зараз, саме й убезпечують фінальний законопроект щодо змін до Конституції від провалу. Щоправда, це за умов, що законопроект буде створено з реальним урахуванням цих консультацій.

- Домовитися цілком реально, – вважає Ігор Абрам’юк. – Бо позиції зацікавлених сторін розходяться то більше, що більше у них популізму. Отже якби сторони відкинули популізм, то виявилося б, що розбіжностей не так багато. І нинішнє обговорення, власне, це доводить. Наприклад, вимога передати 100% ПДФО об’єднаним громадам – це популізм. Можливість містам з населенням понад 700 тис. жителів ставати містами-регіонами, фактично набуваючи статусу областей, також. Адже у результаті цього ми отримаємо вже не трирівневий, а «три з половиною-рівневий» адміністративний поділ. Позиція, що місцевому самоврядуванню не потрібен жоден нагляд, або потрібен нагляд тільки за делегованими повноваженнями, це чистої води популізм. Європейська хартія чітко говорить, що адміністративний нагляд має здійснюватися за всією діяльністю місцевого самоврядування, але виключно за законністю і конституційністю цієї діяльності. Кажуть, що у нашій державі забагато контролю. Я погоджуюся із цим, можу навіть додати, що цей контроль є ще й хаотичним. Але ж нагляд – не контроль. У нас зараз справді забагато контролю і немає нагляду. Це треба виправити.

Юрій Ганущак під час своїх виступів у робочих групах приділив чимало уваги «проблемі районів (повітів)», пояснюючи, навіщо потрібен субрегіональний рівень. 

 - Ми не можемо на разі дати відповіді на запитання, якими будуть повноваження органів місцевого самоврядування на рівні районів, оскільки самих районів ще не створено, – сказав він. – Тим не менше, вже зараз можна відзначити кілька деталей. Що природно має залишитися на районному, субрегіональному рівні? Насамперед утримання приміщень районних лікарень. Можливо, протягом наступних п’яти років ці лікарні громади утримуватимуть «вскладчину», домовляючись між собою і роблячи міжбюджетні трансферти, але це ненормально. Бо громади можуть домовитися щодо таких трансфертів, а можуть і не зробити цього. Друга позиція, яку бажано залишити на районному рівні, це позашкільна освіта: музичні, спортивні, художні та інші школи (музеї при цьому планують фінансувати з обласного бюджету). Третє: у Концепції реформи середньої освіти передбачається створення так званих повітових шкіл, коли 10-12 класи будуть оформлені в окремі спеціалізовані школи, навіть в окремих приміщеннях. Ми маємо зарезервувати у майбутньому таку можливість, і, думаю, через 5-10 років її буде реалізовано. Четверта позиція: місцеві дороги, тобто дороги між громадами, які маленькі громади точно не зможуть утримувати. Отже, ці чотири компоненти краще закріпити на районному рівні. Чи потрібні у такому випадку районні ради і як це стосується змін до Конституції? Я би пропонував внести до Основного Закону наступну фразу: «Обласні та районні (повітові) ради формуються лише у тих випадках, коли законом передбачені повноваження на цих рівнях». Отже, якщо будуть повноваження, будуть і ради. А як ні, то ні.

Після регіональних обговорень представники місцевого самоврядування мали би сформулювати основні позиції майбутньої моделі. Згодом на основі цього правники-конституціоналісти повинні написати текст, який пізніше має також обговорюватися «усіма стейкхолдерами». У результаті повинен з’явитися законопроект, що «матиме чималі шанси для прийняття». І якщо не надто деталізовувати різноманітні норми, його цілком можна встигнути ухвалити до місцевих виборів.