Автор: Олександра Калашнікова, заступниця голови – керівниця аналітичного відділу
Асоціації сприяння самоорганізації населення 

Понад 8,3 млн осіб в Україні потенційно можуть зазнавати дискримінації щодо права на безпосередню участь у місцевому самоврядуванні. Такими є результати дослідження, проведеного Асоціацією сприяння самоорганізації населення. З-поміж цих людей, близько 6,8 млн – це особи, що мешкають не за зареєстрованим місцем проживання, 1,4 млн – внутрішні переселенці, 114 тис. – іноземці, які тимчасово проживають в Україні. Разом – це більш ніж п’ята частина населення нашої держави.

Реально проживаючи у територіальних громадах, часто сплачуючи податки до відповідних місцевих бюджетів, ці особи, тим не менш, можуть не визнаватися їх жителями. Відтак вони не зможуть брати участь у загальних зборах чи громадських слуханнях, подавати місцеві ініціативи, створювати органи самоорганізації населення, голосувати за проекти громадського бюджету, користуватися іншими інструментами локальної демократії.

Триваюча нині реформа місцевого самоврядування і територіальної організації влади є доброю нагодою цю ситуацію виправити. Адже передаючи все більше повноважень і ресурсів на місцевий рівень, критично важливо створити належні умови для якнайширшого залучення жителів громад до управління місцевими справами.

Як так сталося?

У чинному Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» одночасно використовуються два поняття, які вказують на приналежність осіб до громад, – жителі територіальної громади та члени територіальної громади. При цьому жоден із цих термінів чітко не визначений, а єдиним критерієм стійкого зв’язку особи з громадою є постійне проживання на її території. Заразом, що таке постійне проживання, законодавство так само не говорить.

Водночас єдиним чітко визначеним у законі способом підтвердження проживання особи в територіальній громаді, а відтак – приналежності до неї, є зареєстроване місце проживання. Тому на практиці поняття місце проживання та зареєстроване місце проживання часто використовуються як синоніми. І якщо певні норми говорять про реалізацію права за місцем проживання особи (як, наприклад, у випадку з деякими механізмами місцевої демократії), то це автоматично розуміється як зареєстроване місце проживання.

У цих умовах органи місцевого самоврядування часом намагаються самостійно, зокрема у статутах територіальних громад, визначати, хто належить до числа жителів/членів їхніх громад. Проте повноважень тлумачити такі базові терміни вони не мають. І якщо зводитимуть їх лише до тих осіб, які мають у громадах зареєстроване місце проживання, то не охоплюватимуть всієї сукупності реальних жителів.

Варто відзначити, що й визначене законом коло суб’єктів використання різних інструментів місцевої демократії також суттєво різниться. Наприклад, учасниками загальних зборів є громадяни в широкому розумінні (тобто, не лише громадяни України), які проживають на відповідній території. Брати участь у громадських слуханнях та подавати місцеві ініціативи можуть лише члени територіальної громади, адже саме цей термін вживається у відповідних статтях закону. Правом створювати органи самоорганізації населення (ОСН) наділені жителі, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. А подавати електронні петиції можуть громадяни, які взагалі не належать до територіальної громади.

Таким чином, у питаннях наділення різних категорій осіб правом участі в управлінні місцевими справами українському законодавству явно бракує узгодженості.

Що не так із реєстрацією місця проживання?

Наприкінці 2015 року повноваження щодо реєстрації місця проживання були повністю передані органам місцевого самоврядування. Нині саме вони ведуть реєстри територіальних громад та передають відповідні дані до Єдиного державного демографічного реєстру. 

Однак системі реєстрації місця проживання в Україні притаманні серйозні вади, які також стоять на заваді реалізації права жителів на безпосередню участь у місцевому самоврядуванні.

По-перше, зареєструвати місце проживання в Україні можна лише за однією адресою. Попри те, що Цивільний кодекс визнає, що в людини може бути декілька місць проживання, тільки одне з них фіксується офіційно.

По суті, тут не враховується, що в умовах зростання мобільності населення чимало людей живуть у декількох громадах одночасно. Наприклад, працюють чи навчаються в одному населеному пункті, а на вихідні їдуть до іншого. Або частину часу проводять у квартирі в центрі міста, а частину – в заміському будинку. Або ж володіють нерухомістю в декількох громадах та в усіх сплачують податок на майно і мають законні інтереси.

По-друге, процедура реєстрації місця проживання все ще зберігає елементи «дозвільності». Для здійснення реєстраційних дій особа має надати документи, що підтверджують її право проживання в житлі, а в разі їх відсутності – отримати згоду від власника. Враховуючи, що чимало громадян вважають реєстрацію місця проживання підставою претендувати на житло (за аналогією з радянською пропискою), то вони переважно здають його без оформлення договорів та схильні не надавати орендарям згоди на реєстрацію.

Таким чином, доводиться визнати, що в Україні все ще залишаються певні елементи прописки, попри те, що формально цей інститут давно скасований. Відбувається це здебільшого в непрямий спосіб: законодавство прив’язує певні права та послуги до місця проживання, а останнє можна встановити лише на підставі реєстрації, яка, своєю чергою, здійснюється лише за однією адресою.

Про що свідчить міжнародний досвід?

Актуальні документи Ради Європи у сфері громадської участі орієнтують на максимально широке залучення населення до управління місцевими справами. Вони говорять, що для цього мають бути створені чіткі, недискримінаційні та інклюзивні процедури, які, серед іншого, мають заохочувати й участь іноземців, що проживають на відповідних територіях.

Водночас міжнародні стандарти щодо того, яких осіб відносити до територіальних громад та наділяти відповідними правами, наразі відсутні. Єдиний критерій, який зустрічається в документах Ради Європи, – це наявність в особи з громадою стійкого зв’язку. А це знову-таки вказує, що коло таких суб’єктів є вельми широким.

Заразом у багатьох європейських державах реєстрація місця проживання так само є обов’язковою і часто важлива для участі в управлінні справами громад. Проте в багатьох країнах можна реєструвати декілька місць проживання, а самі реєстраційні процедури суттєво відрізняються.

До того ж в експертному середовищі країн Європи та Північної Америки нині ведуться жваві дискусії щодо питання подвійного проживання. Основною темою цих обговорень є надання особам права голосу на місцевих виборах в усіх громадах, де вони мешкають або ж мають власність. І в деяких державах, як наприклад у Великій Британії, це вже стає реальністю.

Що робити в Україні?

Виправити ситуацію в Україні здатна комплексна реформа, яка би складалася з декількох ключових елементів.

По-перше, це внесення змін до Закону «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання», які б дозволили особам реєструвати декілька місць проживання: одне як основне, решту як додаткові. Така модель набагато краще відповідатиме реаліям ХХІ століття.

Водночас потрібно й остаточно позбавити процедуру реєстрації місця проживання дозвільного характеру. Тобто, особа має підтверджувати не право, а факт проживання в житлі, а власники – лише засвідчувати проживання особи, а не надавати згоду на нього. Заразом мають бути передбачені й процедури для тих випадків, коли власники відмовлятимуть у такому засвідчені.

По-друге, на рівні закону необхідно узгодити базову термінологію. Зокрема, варто відмовитися від поняття член територіальної громади, та залишити лише термін жителі територіальної громади. Останній чітко визначити як сукупність усіх громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах проживають в межах територіальної громади.

По-третє, треба чітко розрізнити, якими інструментами місцевої демократії можуть користуватися лише жителі громади, а якими – ширше коло суб’єктів. До перших можна віднести загальні збори, громадські слухання, місцеві ініціативи, органи самоорганізації населення та громадський бюджет.

Надання права користуватися переліченими інструментами лише жителям громад виправдане тим, що вони застосовуються за місцем проживання, яке має піддаватися перевірці. Натомість, особи, які не є жителями громади, можуть долучатися до деяких із цих механізмів лише з правом дорадчого голосу, якщо мають відповідний інтерес. Однак це право, аби воно було гарантованим, варто також закріпити на рівні закону.

По-четверте, всім жителям, незалежно від того, чи зареєстрували вони в громаді основне, чи додаткове місце проживання, мають гарантуватися рівні права та можливості брати участь в управлінні місцевими справами. Єдине виключення – право голосу на місцевих виборах і референдумах, яке має реалізовуватися лише в одній громаді – за основним місцем проживання.

Можливість голосувати на місцевих виборах у декількох громадах, без сумнівів, потребує додаткового вивчення та фахового обговорення. Однак наразі до такої інновації Україна, певне, ще не готова. Адже в умовах перехідного характеру політичної системи, навколо цього можливі вельми серйозні маніпуляції, які визначально впливатимуть на волевиявлення громадян.