У 2019 році Національне агентство України з питань державної служби (НАДС) вперше підготувало доповідь «Стан системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад». Документ, серед іншого, містить інформацію, підготовлену в рамках Дослідження навчальних потреб представників органів місцевого самоврядування України, яке разом з своїми партнерами здійснила Програма Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні», та дає можливість проаналізувати існуючі стан, тенденції та виклики в сфері професійного навчання.

Користуючись нагодою, ми хотіли б ще раз привернути увагу до питань професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування, й зокрема питань професійного навчання, як передумови успішної реалізації зростаючого обсягу функцій і повноважень в процесі децентралізації та розбудови територіальних громад. 

 

Навчання протягом життя – це по-сучасному

 

Мабуть перше, з чого починає людина своє життя, – це навчання. Ті, хто невпинно продовжують долати все вищі висоти, продовжують постійно вчитись. Актуальність, потрібність та ефективність підходу «навчання протягом життя» закріплена в положеннях Меморандуму безперервної освіти Європейської Комісії. Завдяки реформам такий підхід сьогодні закріплюється і в українському законодавстві, яким послуговуються представники місцевого самоврядування.

Сучасна система професійного навчання для них має бути «зорієнтована на потреби особистості у професійному розвитку протягом усього життя». Вона також «сприятиме впровадженню принципів належного врядування» на місцевому і регіональному рівні. Саме так визначено у Концепції реформування системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад, що схвалена урядом (974-2017-р) та реалізується в Україні, в тому числі за сприяння програм Офісу Ради Європи. З детальною презентацією Концепції ви можете ознайомитись тут.

Перший принцип професійного навчання, визначений у затвердженому цього року Положенні про систему професійного навчання (106-2019-п), наголошує на «обов’язковості та безперервності професійного навчання протягом проходження державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, роботи в державних органах, здійснення повноважень депутата місцевої ради».

 

Чому та коли навчатись?

 

«Ми всі навчались небагато…» Згадуєте? Але це було тоді, коли листи місяцями шукали своїх адресатів, а кругосвітні подорожі тривали роками. Сьогодні це не працює! Швидкості інші. Зміни – майже миттєві. Потреби людей – мінливі і невпинно зростають. Як діяти за цих умов представнику публічної влади? Не забуваймо – він/вона працює на податки людей та має надавати їм необхідні послуги високої якості.

Отже, ефективним системам навчання та підвищення кваліфікації для публічних службовців сьогодні притаманні певні особливості.

По-перше, навчання базується на виявлених потребах. Відповідно, потрібна розвинута система моніторингу цих потреб. А самі навчальні програми повинні дуже швидко видозмінюватися, відповідаючи на поточний запит для вирішення конкретної визначеної потреби. І саме це завдання – «визначення потреб у професійному навчанні» – є першим компонентом сучасної системи професійного навчання, яка будується сьогодні в Україні з урахуванням провідного світового досвіду.

Інший тренд і вимога сучасності – зменшення часу на навчання. Його просто «немає» у публічного представника з огляду на зростаючі обсяги своїх безпосередніх робочих завдань. Сучасний публічний службовець затиснутий між коліщатами потреби постійно і терміново на високому якісному рівні надавати послуги та необхідністю з цією метою приділяти все більше і більше часу підвищенню своєї компетентності. За цих умов особливої актуальності у світі набувають різноманітні навчання «без відриву від роботи», навчання «он-лайн» (кількачасові он-лайн навчання, до речі, активно застосовує у своїй роботі, наприклад, Міністерство внутрішніх справ Франції), використання всякого роду коучингів та менторингів (нам передають знання або допомагають безпосередньо на нашому робочому місці). Вживаною стала навіть практика, коли публічні службовці використовують свій вільний час, наприклад вихідні чи відпустки, для навчання та підвищення своєї кваліфікації.

Звісно, все це вимагає «формування мотивації до підвищення рівня професійної компетентності» та «забезпечення функціонування і розвитку ринку надання освітніх послуг», що також є невід’ємними компонентами сучасної системи професійного навчання відповідно до схваленої в Україні Концепції реформування системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад.

 

Навчанню – зелене світло: виклики та рішення

 

Пропозиція на ринку навчальних послуг для органів місцевого самоврядування (ОМС) сьогодні є достатньо широкою. А пункт 3 Постанови КМУ від 6 лютого 2019 року №106 рекомендує «органам місцевого самоврядування під час складання і затвердження відповідних місцевих бюджетів передбачати починаючи з 2020 року видатки на підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування у розмірі не менше ніж 2 відсотки фонду оплати праці».

Згідно статистиці, 74% органів місцевого самоврядування закладали в своєму бюджеті на 2018 рік кошти на професійне навчання працівників. Середня сума цих коштів складає по Україні 31 тис. грн на громаду.

Отже, є навчальна пропозиція та законодавчо закріплені фінансові можливості скористатися нею. В той самий час, серед викликів, що виникають у цій сфері сьогодні, можна позначити такі.

Виклик номер один – це якість навчальних програм. Вони ані уніфіковані, і тут вашій громаді можуть запропонувати декілька дуже різних варіантів викладання одного і того самого, ані перевірені на якість. Бо така система ще не відпрацьована.

У цьому плані дуже вчасною виглядає пропозиція Робочої підгрупи 6.2 «З питань управління професійним розвитком посадових осіб місцевого самоврядування» Ради донорів з питань децентралізації при Мінрегіоні України, яка поставила завданням започаткувати систему моніторингу та картографування надання навчальних послуг громадам за донорські кошти, зокрема, щоб знати «де густо, а де пусто», і надалі зробити процес надання навчальних послуг з боку донорської спільноти органам місцевого самоврядування прозорим, передбачуваним та керованим.

Очікуваним у цьому контексті є також анонсоване у 2019 році Національним агентством України з питань державної служби відкриття спеціального Порталу управління знаннями. Згідно з поясненнями розробників, портал слугуватиме забезпеченню ефективної комунікації між замовниками, учасниками та провайдерами послуг з професійного навчання. Він передбачатиме, в тому числі, такі функції, як можливість реєстрації для провайдерів та користувачів навчальних послуг; наповнення електронної бібліотеки та пошук професійних програм навчання, які відповідають посаді та потребам користувачів.

Проте, навіть за наявності пропозиції навчальних програм високого ґатунку, але за відсутності зовнішнього аудиту чи оцінки, публічному службовцю важко самостійно сформулювати свою потребу в навчанні. Те, що ви вважаєте за потрібне для себе, не завжди збігається з тим, чому вам насправді потрібно навчатися для вправної реалізації своїх функцій та повноважень чи вирішення існуючих проблем.

Тож, виклик номер два, це правильне визначення тематики й типу навчальних програм, які задовільнять потребу ОМС у вирішенні певних конкретних завдань. Пропозиції, зокрема, безкоштовних програм, багато. Гроші на навчання є. Законодавство дозволяє ОМС сплачувати за навчання своїх працівників. Проте, ми знов повертаємось до необхідності запровадження як на національному, так і на місцевому рівнях, і навіть на рівні окремих органів місцевого самоврядування системи моніторингу навчальних потреб. Тільки такий підхід дасть реальну картину навчальних потреб.

Це, в свою чергу, вимагає від ОМС побудови відповідної системи управління людськими ресурсами. У цьому, зокрема, допомагає своїм членам Асоціація об’єднаних територіальних громад (Асоціація ОТГ), яка утворила за сприяння Ради Європи в своїй структурі секторальну платформу «Управління людськими ресурсами в ОТГ». На додаток Програмою Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні» започаткована Школа управління людськими ресурсами (Школа HRM), яка надає комплекс відповідних навчально-консультативних послуг. В рамках діяльності Школа HRM вже укладені меморандуми про співпрацю з Хмельницьким ЦППК, Волинським ЦППК, Асоціацією ОТГ, проведено навчальні заходи у співпраці з Дніпропетровським Регіональним Відділенням Асоціації Міст України й іншими ЦППК України, здійснюється консультативна фахівців підтримка асоціацій органів місцевого самоврядування України.

 

Вперта штука статистика: хто і як навчає?

 

Результати першого масштабного дослідження навчальних потреб представників органів місцевого самоврядування в Україні, проведеного Програмою Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні» у співпраці з НАДС та донорською спільнотою, про яке згадувалося на початку цієї статті, показали, зокрема, таке.

Керівники ОТГ вважають, що топ-темами для підвищення своєї кваліфікації є місцевий економічний розвиток (46.0%), управління проектами (32.1%), управління фінансовими ресурсами (28.0%), планування і реалізація інфраструктурних проектів (23.4%), стратегічне планування (20.7%). Для порівняння, цікавим є те, що сферами, де в більшості випадків виникають труднощі, які досить часто проблематично вирішити, респонденти називали: місцевий публічний транспорт та дороги місцевого значення (36.4%), захист навколишнього середовища (26,9%) і управління водними ресурсами та управління твердими відходами (24%). Проте, лише 50.3% допускають, що проблеми в діяльності органу місцевого самоврядування ОТГ спричиняються недостатнім рівнем знань працівників.

Найчастіше респонденти, а це керівництво 73% ОТГ, що діяли станом на 1 грудня 2018 року, говорили, що їхні працівники в 2018 році брали участь у безкоштовному навчанні, організованому обласними Центрами перепідготовки та підвищення кваліфікації (94.4%), асоціаціями органів місцевого самоврядування (90.3%) і зовнішнім провайдером в рамках проекту технічної допомоги, де сама ОТГ не є бенефіціаром (82.0%).

Також згадувався досвід, коли участь у навчанні фінансувалася з місцевого бюджету: 42.6% пригадали досвід, коли такі заходи були для різних органів місцевого самоврядування, і 39.1% – коли навчання проводилося безпосередньо для однієї громади. Примітно, що 22.2% заявили про те, що навчання оплачувалося працівниками самостійно.

Організатори навчальних заходів. Згідно з результатами дослідження, ними найчастіше виступали асоціації органів місцевого самоврядування (92.2%), обласні Центри перепідготовки та підвищення кваліфікації (87.9%) та міжнародні організації (77.2%). Трохи рідше згадувалися НАДУ (61.1%) та неурядові організації (57.2%).

Форми навчання, якими послуговуються ОМС: 97.9% – участь у конференціях, семінарах, 85.5% – навчальні візити, 78.7% – обмін досвідом між професійними групами, 60.0% – отримання другої вищої освіти або післядипломної освіти, 53.8% – дистанційні форми навчання.

З повним звітом дослідження навчальних потреб представників ОМС України, в ході якого за допомогою якісних та кількісних методів були опитані як представники органів місцевого самоврядування всіх рівнів, так і інші заінтересовані сторони (народні депутати України, представники урядових, міжнародних та громадських структур, незалежні експерти тощо), ви можете ознайомитись на сайтах НАДС (тут і тут) та Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні» (укр. / англ.). В той самий час важливо, що і методологія визначення навчальних потреб, напрацьована в ході дослідження, і самі його результати будуть використовуватися НАДС при вдосконаленні нормативно-правової та методологічної бази щодо професійного навчання публічних службовців в Україні.

 

Моніторинг та постійна звітність на національному рівні

 

Концепція реформування системи професійного навчання вимагає «запровадження на загальнодержавному та регіональному рівні періодичного (щонайменше один раз на два роки) вивчення загальних потреб у професійному навчанні державних службовців, голів місцевих держадміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування… Звіти про результати визначення потреб у професійному навчанні в обов’язковому порядку оприлюднюватимуться та враховуватимуться суб’єктами надання освітніх послуг з професійного навчання під час визначення змісту освітніх програм».

Рух у цьому напрямі успішно розпочато. Згідно з рішенням Координаційної ради НАДС з питань професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад за результатами засідання 23 травня цього року асоціаціям органів місцевого самоврядування, суб’єктам надання освітніх послуг у сфері професійного навчання посадових осіб місцевого самоврядування було рекомендовано використовувати при плануванні напрямів та змісту програм підвищення кваліфікації вже згадані результати звіту дослідження навчальних потреб представників ОМС України.

Положення про систему професійного навчання, схвалене урядом цього року, говорить, що «НАДС … щонайменше один раз на три роки готує відповідну доповідь з урахуванням результатів визначення та аналізу потреб у професійному навчанні, оцінювання якості освітніх послуг, яка оприлюднюється НАДС на його офіційному веб-сайті та веб-порталі управління знаннями».

На виконання цього положення у середині 2019 року НАДС оприлюднило свою першу відповідну доповідь «Стан системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад», до розробки якої долучилися фахівці Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні».

У доповіді, зокрема, відзначається, що мережа закладів вищої освіти, які мають право провадження освітньої діяльності за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування», стрімко розширюється. Якщо у 2017 році налічувалось 88 таких закладів, то у 2019 році їх було вже 116. На початок 2019 р. сукупний ліцензійний обсяг на підготовку магістрів за спеціальністю 281 «Публічне управління та адміністрування» становить 13 291 особу.

При підготовці магістрів за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування» за державним замовленням НАДС в останні роки спостерігається тенденція значного збільшення кількості вступників з числа спеціалістів органів місцевого самоврядування: у 2017 році у порівнянні з попереднім 2016 роком – приріст на 52,1%, а в 2018 році – скорочення на 10%. Така динаміка обумовлена реформою децентралізації, зокрема утворенням об’єднаних територіальних громад та формуванням у них нових організаційних структур, і свідчить про зростаючу потребу органів територіальних громад у підвищенні професійної компетентності своїх працівників.

У ЦППК та регіональних інститутах НАДУ найбільшу кількість слухачів, які пройшли підвищення кваліфікації у 2018 році, становили посадові особи місцевого самоврядування, посади яких віднесені до VI та VII категорій посад в органах місцевого самоврядування: 8 737 (31,0% від загальної кількості) та 8 653 (30,7%) осіб, відповідно.

Що стосується загалом різних форм навчання, підвищення кваліфікації, обміну досвідом, то протягом 2018 року 74% керівників органів місцевого самоврядування та керівників структурних підрозділів брали участь у навчанні кілька разів на квартал, або близько 60% – у випадку працівників органів місцевого самоврядування і лише близько 11% у випадку депутатів місцевих рад.

Оскільки законодавчі норми, які б чітко регламентували питання порядку професійного навчання, в тому числі посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад, відсутні, у доповіді наголошено, що існуюча нормативно-правова база у сфері професійного навчання потребує удосконалення. Зазначене завдання зараз виконується НАДС в рамках імплементації плану заходів щодо реалізації Концепції реформування системи професійного навчання представників публічних органів влади. А результатом реформування має стати нова система професійного навчання в Україні «із цілісною сукупністю взаємопов’язаних компонентів, що включає: визначення потреб у професійному навчанні; формування, розміщення і виконання державного замовлення; формування мотивації до підвищення рівня професійної компетентності; забезпечення функціонування і розвитку ринку надання освітніх послуг у сфері професійного навчання; моніторинг та оцінку якості навчання.»

 

Що далі?

 

Україна потребує нового закону «Про службу в органах місцевого самоврядування». Ще у 2016 році Рада Європи зазначала, що професіоналізація служби в органах місцевого самоврядуванні є важливою запорукою успіху процесу децентралізації, і з того часу послідовно підтримувала зусилля України, спрямовані на ухвалення оновленого законодавства. Необхідний рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування виключно на основі професійної компетентності та безперервне професійне навчання службовців місцевого самоврядування. Питання як ніколи на часі!

Потрібно й надалі регулярно проводити оцінювання потреб органів місцевого самоврядування у навчанні, його формах і тематиці. Зокрема запроваджувати системи оцінювання індивідуальних навчальних потреб безпосередньо в органах місцевого самоврядування. Це допоможе постачальникам навчальних послуг розробляти актуальні навчальні продукти, а органам місцевого самоврядування отримувати допомогу у вирішенні конкретних завдань, які стоять перед ними.

Важливо розробити профілі професійної компетентності для посад службовців органів місцевого самоврядування. Це в свою чергу вимагає напрацювати професійні стандарти у сфері служби в органах місцевого самоврядування відповідно до галузевої рамки кваліфікацій у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, яка ще має бути розроблена, враховуючи вимоги недавно оновленої Національної рамки кваліфікацій (постанова КМУ від 12.06.2019 № 509). При цьому також мають бути розроблені державні стандарти в освітній галузі «Публічне управління та адміністрування».

Необхідно розглянути можливість запровадження систематичної практичної початкової підготовки всіх службовців, які вперше вступають на публічну службу, та мати узгоджені набори відповідних навчальних програм для різних посад і категорій службовців.

З огляду на досвід викладання та популярність серед органів місцевого самоврядування (друге місце після асоціацій органів місцевого самоврядування), існуючі обласні центри перепідготовки та підвищення кваліфікації навчання можуть бути модернізовані та посилені з метою надання високопрактичного навчання представникам місцевого самоврядування.

Для посилення результату зусиль різних органів влади й самоврядування України та міжнародної донорської спільноти потрібно продовжувати співпрацю всіх заінтересованих сторін навколо питань побудови в Україні сучасної, цілісної, гнучкої та ефективної системи професійного навчання представників місцевого самоврядування, яка задовільнить їхні потреби у професійному розвитку та забезпечить «належні можливості професійної підготовки, винагороди та просування по службі», як цього вимагають положення статті 6 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Україною.

---

Скорочена версія цієї статті також розміщена у журналі «Стратегія розвитку» №13.