Автор: Христина Тибінка,
експертка Центру досліджень місцевого самоврядування
та Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN

Практично кожне місто в Україні в процесі розвитку отримало поділ на мікрорайони.

Адміністративно вони не закріплені, але на практиці кожен мікрорайон – це маленький «світ», який виділяється завдяки територіальному розташуванню, з певними соціально-економічними зв’язками, місцевими традиціями, точками притягання його мешканців (наприклад, в Києві – Русанівка, Осокорки, у Львові – Знесіння, Рогатка, у Дніпрі – Воронцовка, Чечелівка).

Кожен мікрорайон має особливості та проблеми, з якими один орган місцевого самоврядування (міська рада) справлятися не в силах. Тим паче, в контексті реформи децентралізації ця діяльність мала б відходити більше «на місця».

Українське законодавство передбачає можливість реалізації інтересів мікрорайонів лише через створення комітету мікрорайону як форми органу самоорганізації населення (ОСН). Проте на практиці ОСН «прижилися» лише в окремих містах. Подекуди в межах цілого мікрорайону його створити практично неможливо, а ради, які дають дозвіл на створення ОСН, не сприймають створений орган серйозно та не надають необхідних повноважень.

У такому контексті цікаво подивитися на польську систему, адже в українських містах досить схожі адміністративно-територіальний устрій та система місцевого самоврядування.

Що хорошого ми можемо запозичити і які виклики передбачити?

Допоміжні одиниці польських міст

Польський закон «Про ґмінне самоврядування» передбачає можливість утворення допоміжних адміністративних одиниць, юридично визначених частин міської ґміни з визначеними кордонами та назвою.

У містах утворюється досить велика їх кількість. Наприклад, у Познані – 42 допоміжні одиниці, у Гданську – 35, в Любліні – 27, у Лодзі – 36. Допоміжні одиниці, на які поділяються польські міста – це міський район (пол. dzielnica miasta) чи мікрорайон (пол. osiedla). Оскільки їхній правовий статус ідентичний – то надалі вживатимемо загальний термін «мікрорайон».

Рішення про утворення мікрорайону приймає рада ґміни за власною ініціативою або за ініціативою мешканців, яка повинна бути підтверджена певною кількістю підписів жителів майбутнього мікрорайону. Наприклад, у м. Лодзь – потрібно не менше 200 підписів мешканців, у м. Познань – не менше 10% мешканців майбутнього мікрорайону, що мають активне виборче право.

З питань необхідності створення мікрорайону, його меж, а також обсягу завдань та повноважень, які будуть надані, попередньо проводяться консультації з громадськістю.

Правила утворення, об’єднання, поділу чи ліквідації мікрорайонів не врегульовані законодавчо. Вони визначені у Статутах міст (ґмін), тому для різних міст дещо відрізняються.

Також статути міст (ґмін) визначають обсяг завдань мікрорайонів, порядок передання майна та фінансування (якщо таке надається), правила вирішення спірних питань між різними мікрорайонами.

Для кожного мікрорайону міська рада (рада ґміни) затверджує статут, який визначає його територію, правила та порядок обрання його органів, організацію й завдання мікрорайону, обсяг делегованих повноважень, які передає місто, обсяг та форми контролю за діяльністю органів мікрорайону.

Органи мікрорайону

Представницьким та ухвалодавчим органом мікрорайону є рада мікрорайону. Кількість членів ради залежить від кількості мешканців: якщо населення до 20 тис. мешканців – тоді у раді 15 членів, якщо ж більше 20 тис. – 21 делегат.

Виконавчим органом є правління. Його обирають згідно прийнятих нормативних актів. Правління очолює голова, який зазвичай є головою ради. Правління складається з 5-7 членів і включає також заступника голови, секретаря, скарбника та членів правління.

Вибори до органів мікрорайону

Раду мікрорайону обирають на 5 років. Подавати свою кандидатуру на членство може будь-яка особа, наділена виборчим правом та зареєстрована на постійне проживання на території мікрорайону. Обов’язкова умова – подання разом із заявою кандидата списку мешканців, які проживають на території мікрорайону та делегують його. Вимагають переважно 15 або 20 підписантів.

Для того, щоб вибори були визнані такими, що відбулися, та було обрано раду мікрорайону – у містах різні підходи.

В одних – для того, щоб вибори відбулися й раду обрали, мінімальний виборчий поріг виражений у відсотках. Наприклад, у Гданську у виборах повинні взяти участь не менше 5% мешканців мікрорайону з правом голосу.

В інших містах – цей показник виражений в числовому еквіваленті. Наприклад, у Жешуві потрібно, щоб у виборах взяли участь не менше 100 мешканців мікрорайону.

Є і третій варіант, коли не встановлено жодних виборчих порогів. Це здебільшого невеличкі міста: Рибнік, Ченстохова, Забже.

У Лодзі якщо подана кількість кандидатів дорівнює кількості передбачених у раді місць – голосування не проводиться. На виборах навесні 2019 року голосування не проводилося по 12 мікрорайонах.Проблема – пасивність мешканців у діяльності мікрорайонів. Вони, відповідно, не надто активно беруть участь у виборах до їхніх рад. Для прикладу, на виборах, що відбулися 24 березня 2019 року у Познані, за 678 місць боролися 1242 кандидати, а явка виборців становила 9,86%.

Завдання ради мікрорайону

До загальних завдань ради мікрорайону належать:

• вирішення важливих проблем та фінансовий менеджмент мікрорайону;
• постійний контакт з мешканцями;
• прийом пропозицій та скарг мешканців стосовно життя мікрорайону;
• співпраця з комітетами міської ради та надання висновків щодо питань мікрорайонів;
• подальше інформування мешканців про таку співпрацю;
• спільна організація та підтримка ініціатив, спрямованих на поліпшення життя мешканців мікрорайону (наприклад, у сфері громадського транспорту, просторового планування, охорони навколишнього середовища);
• співпраця з поліцією, муніципальною охороною, пожежною службою у сфері підтримки порядку;
• підтримка громадського порядку, турбота про безпеку мешканців та протидія соціальній патології в мікрорайоні.

Знову ж таки, завдання рад визначають Статути міст. Саме тому формулювання можуть бути різні, функції можуть розширюватися чи доповнюватися.

Наприклад, у Варшаві та Кракові ради наділені правом ухвалодавчої ініціативи до міської ради з питань, що стосуються мікрорайону. У Вроцлаві рада мікрорайону щороку готує та подає до міської ради оцінку діяльності адміністрації місцевого самоврядування щодо обслуговування мешканців, підтримки соціальних ініціатив мікрорайону.

Нагляд та контроль за діяльністю рад мікрорайонів здійснюють міська рада та президент міста.

Важливим моментом у діяльності районних (мікрорайонних) рад є те, що їхні рішення направляються на розгляд президенту міста. Президент міста, натомість, на підставі юридичного висновку приймає відповідне рішення та надалі подає проект рішення до міського комітету для його включення у порядок денний сесії міської ради.

Отже, відсутні власні самоврядні повноваження на рівні допоміжних одиниць – вони лише надають напрацьовані пропозиції до президента міста та міської ради.

Водночас президент або міська рада можуть скасувати рішення ради мікрорайону, яке є незаконним, або призупинити його, передавши на повторний розгляд із зазначенням порушень, та встановити час для доопрацювання.

Бюджет мікрорайону

У польському законодавстві відсутні уніфіковані норми для формування бюджету мікрорайонів (районів) у містах.

У Гданську вагому роль відіграє явка виборців на виборах до ради: чим більше людей візьме участь у виборах – тим більше коштів піде на річний бюджет цього мікрорайону. Адже це демонструє, що їх хвилює розвиток мікрорайону.

Відповідно до місцевого законодавства, якщо участь візьме менше 14% мешканців з правом голосу – рада матиме для використання в мікрорайоні суму у перерахунку 12 злотих на одного мешканця. Якщо явка становитиме 14-16% – сума збільшиться до 15 злотих на мешканця, а якщо явка складе більше 16% – рада мікрорайону отримає суму в перерахунку 18 злотих на кожного мешканця.

Тобто, якщо розглянути мікрорайон, у якому проживає 20 тис. осіб, бюджет може складати 240 тис. злотих, 300 тис. злотих або максимум – 360 тисяч злотих.

Відповідно, різниця між максимальним та мінімальним бюджетами досягає 120 тисяч злотих на рік.

У Познані в межах міського бюджету мікрорайон управляє вільними ресурсами, цільовими фондами, призначеними для виконання завдань, покладених на мікрорайони, коштами, призначеними для будівництва місцевих доріг, коштами, отриманими шляхом конкурсу на інвестиційні завдання («гранти»).

Завдання, прийняті у річному плані, виконують відповідні відділи або організаційні підрозділи міста, а органи мікрорайону вирішують, як витратити кошти на свої плани.

Окремо в Познані виділяються кошти на співфінансування завдань та інвестиційних проектів, відібраних через конкурс проектів, які подавали мікрорайони.

У Лодзі ради можуть подавати заявки на інвестиційні або ремонтні проекти в рамках бюджетної процедури. До прикладу, спільно з радами мікрорайонів будують тротуари, ремонтують дорожнє покриття, встановлюють спортивні майданчики.

У Кракові мікрорайони розробляють проекти планів доходів та видатків і подають їх правлінню міста разом з поясненнями та інформацією про наявне комунальне майно . Це відбувається щорічно до 31 жовтня року, що передує року формування бюджету.

Фінансові ресурси для виконання завдань мікрорайонів щороку визначає в бюджеті міська рада Кракова, а мікрорайони проводять фінансове управління в рамках міського бюджету щодо доходів та видатків, визначених як доходи та видатки мікрорайону.

Можливості механізму в Україні

Запровадження офіційного поділу міст на мікрорайони та надання їм представницького органу може дати позитивні результати та вирішити чимало проблем.

Які ключові переваги?

• Децентралізація;
• наближення місцевого самоврядування до людей;
• підвищення ефективності рішень та дій органів місцевого самоврядування вищого рівня – адже на місцях значно краще знають про потреби та проблеми громади.

Водночас, реалії свідчать, що можуть виникнути проблеми, якщо запровадити самоврядування мікрорайонів у формі, не адаптованій та не вдосконаленій для українських міст:

• небажання міських рад «ділитися» повноваженнями;
• низька активність мешканців у житті мікрорайону та ігнорування участі у виборах;
• недовіра значної частини мешканців може призвести до втрати інтересу вирішувати спільні проблеми та знівелює попереднє бажання співпраці;
• наявність серед депутатів міської ради представників конкретних мікрорайонів може сприяти отриманню коштів на реалізацію завдань та проектів лише певних мікрорайонів.

Довідка. За даними управління по зв'язках з місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування Апарату Верховної Ради України, станом на 1 липня 2019 року, в Україні 24 міста з районним поділом. Проте представницькі органи цього рівня самоврядування (районні у місті ради) є далеко не всюди. У 13 містах з переліку районні у місті ради відсутні,  а утворено районні у місті адміністрації як виконавчі органи міської ради. Місцеві адміністрації не визначені Законом України «Про місцеве самоврядування» та є ланкою системи органів виконавчої влади в Україні.