Автор: Ігор Абрам’юк, експерт з місцевого та регіонального розвитку

---

Побіжний аналіз програм деяких провідних політичних партій: питання децентралізації, реформи самоврядування та територіальної реформи

Україна перебуває в неочікувано стрімкому виборчому процесі. Дочасні парламентські вибори можуть відбутися вже через півтора місяці.

Політичні партії, які вже зовсім скоро будуть визначати політику держави, декларують свої наміри у партійних програмах. Не факт, що після виборів вони згадають про свої передвиборчі декларації, та все ж видається важливим проаналізувати програмні засади найбільш рейтингових* політичних гравців. Особливо з огляду на те, що ключовими наразі стають нові політичні сили, про ідеологію яких нам практично нічого не відомо.

Спробував проаналізувати програмні положення політичних партій щодо «Реформи №1», яка включає децентралізацію, реформу місцевого самоврядування і територіальну реформу. Усі міркування та висновки є авторськими і не претендують на об’єктивність.

 

 

Програма партії «Слуга народу» (Зеленського)

 

Партійна програма нової партії влади, що наразі лідирує в усіх передвиборчих рейтингах, містить тезу щодо децентралізації вже у першому пункті:

1. Очищена, оновлена та відповідальна влада

Проведемо децентралізацію влади відповідно до європейських норм: передамо максимум можливих повноважень виконкомам місцевих рад, перетворимо державні адміністрації на префектури європейського типу.

• Тезу наведено вже у першому пункті програми, що свідчить про пріоритетність
• Згадано про реформування органів виконавчої влади
• Задекларовано намір забезпечити відповідність європейським нормам

• Нічого не сказано про територіальну реформу (об’єднання громад, реформування районів)
• Не зовсім коректним є визначення децентралізації як передачі повноважень не органам місцевого самоврядування взагалі, а саме виконкомам місцевих рад
• У цілому формулювання видається «сирим», як і низка інших формулювань програми – складається враження, що програма партії складена нашвидкуруч

Варто звернути увагу, що у програмі застосовано формулювання «проведемо», «передамо», «перетворимо», а не «продовжимо», «завершимо». Відтак, на нашу думку, є певний ризик того, що нинішні реформи можуть бути піддані ревізії.

 

Програма нової партії, яка набуває популярності, містить доволі розгорнуті тези щодо децентралізації у передостанньому розділі «Нові підходи до політики та управління державою» (на 20-й сторінці 26-сторінкового тексту програми):

Ми будемо передавати більше повноважень і ресурсів на місця. Закріпимо децентралізацію та новий територіальний устрій у Конституції.
Ми перемістимо прийняття рішень якомога ближче до тих, кого вони стосуються безпосередньо. При цьому будемо максимально сприяти подальшому створенню і розвитку об’єднаних територіальних громад.
Ми створимо умови для залучення якісних кадрів та ефективного управління на місцях. Ефективна робота місцевих органів влади важлива для щоденного життя людей.

• Згадано обидві складові реформи: і децентралізація, і новий територіальний устрій
• Прямо заявлено про намір закріпити реформу в Конституції
• Прямо задекларовано підтримку процесу утворення та розвитку ОТГ
• Є розуміння принципу субсидіарності, який є визначальним
• Є окрема теза про кадрове забезпечення місцевих влад

• Розділ, у якому наведено згадані тези, є передостаннім – відповідно, є питання щодо пріоритетності
• Немає окремої тези про реформування регіонального та субрегіонального рівня.

У цілому слід сказати, що програмні тези партії щодо децентралізації є доволі конкретними і фаховими.

 

На офіційному партійному сайті досі викладена стара Програма (2015 року). Власне, увесь сайт ще не зазнав оновлення – це досі сайт БПП «Солідарність». У згаданій програмі серед завдань є завдання «Сильні громади», де задекларовано наміри здійснити реформи:

- Сильні громади
Сильні самоврядні громади – базовий елемент солідарного громадянського суспільства, яке ми будуємо. Децентралізація та передача реальних важелів впливу на прийняття рішень місцевим громадам має дати поштовх до справжнього самоврядування та виховання відповідальних громадян.

Результатом адміністративно-територіальної реформи має стати передача влади на рівень громад та реформування й оптимізація адміністративного поділу країни.

Творення сильних самоврядних громад наблизить державне управління до європейських стандартів, гармонізує відносини між українськими регіонами і центральною владою, створить ефективні передумови для надходження інвестицій та підвищення якості життя людей в українських регіонах.

• Детально виписано положення щодо наміру (!) здійснити реформи та їх зміст
• Більшість положень програми вже втілено на практиці

• Досі не оприлюднено нова партійна програма
• Практика впровадження реформ за період, коли партія була партією влади, виявилась не настільки послідовною і системною, як передбачалося програмою – деякі завдання досі не виконано.

Очевидно, що децентралізація буде «на прапорі» партії у цій кампанії. Адже у період свого президентства лідер партії був одним з тих політиків, який всіляко підтримував Реформу №1 (хоча закиди щодо непослідовності дій команди колишнього президента у процесі впровадженні реформи є доволі обґрунтованими).

В новій програмі партії слід очікувати нових, актуалізованих програмних засад і завдань. Однак те, що досі нову програму досі не опубліковано, точно не додає партії балів. Нині в тренді оперативні дії й рішення.

 

У програмі партії нинішнього Прем’єр-міністра Володимира Гройсмана децентралізація, як і слід було очікувати, – на чільному місці. Це абсолютно закономірно, адже саме Гройсман – спочатку як віце-прем’єр, далі як Голова ВРУ, і – головне – як Прем’єр – ініціював, запустив реформу  і послідовно забезпечував її впровадження. Тож йому точно нема сенсу відмовлятися від чи не найбільш успішної й важливої суспільної реформи, яку він цілком заслужено може вважати «своєю».

Першим пунктом у розділі «Правова держава та безпека» зазначено:

1. Рівні права та демократичне врядування

Ми виступаємо за: Завершення реформи децентралізації, яка наділяє членів територіальних громад можливістю і ресурсами самостійно визначати напрямки їхнього розвитку.

А у розділі «Гідна якість життя» є ще один суттєвий пункт, у якому згадується і про кінцеву мету реформи, і про її важливу складову – регіональну політику:

Комфортне місто і село. Що це таке? Це сталий регіональний розвиток та допомога проблемним територіям. Це безпечне середовище. Це якісні комунальні послуги й енергоефективність. Це сучасне просторове планування. Це пріоритет розвитку людського капіталу.

• Виразно заявлено пріоритетність тематики та застосовано чіткі формулювання
• Згадано про політику регіонального розвитку та про планування територій
• Означено кінцеву мету: комфортне місто і село (важливо: незалежно від місця проживання)

• Очевидних мінусів немає. І це зрозуміло, бо у того, хто впроваджує реформу, є глибоке розуміння наступних кроків, які слід робити для її продовження та успішного завершення.

Можна було б хотіти бачити у програмі пряму згадку про необхідність внесення змін до Конституції, але це – тезовий варіант програми, а тому можна очікувати, що у повній версії про це буде сказано. (До речі, у «Голосу», в якого у програмі якраз є теза про зміни до Конституції, попередній, короткий варіант програми взагалі не містив жодних формулювань про децентралізацію та реформу).

 

Програма партії містить низку положень, які стосуються децентралізації та самоврядування.

Цікаве формулювання є у розділі «Ідеологічні засади»: 

Запорукою побудови успішної держави – регіонального лідера, є відповідність суспільних і державних механізмів цивілізаційній ідентичності наших громадян. Впродовж багатьох століть  українське суспільство, що завжди складалося з різних етнічних груп, традиційно розвивалося «знизу догори» – від громадянина, міцної родини через місцеву громаду до державних утворень, і це відображає уявлення наших людей про гармонійний устрій суспільного життя. Опора на таку традицію сприятиме створенню сильної і комфортної для громадян держави з добре збалансованою системою відносин між громадськими, політичними та владними інститутами.

Тобто, партія визнає, що в Україні є глибинні історичні традиції самоврядності і що саме на цьому ґрунті слід будувати сильну державу.

У програмних засадах серед трьох ключових принципів першим названа децентралізація:

Програмні засади

Глибинні зміни, що сприятимуть швидкій та ефективній модернізації України в усіх сферах суспільного життя, мають базуватися на трьох ключових принципах:

1) децентралізація державної влади; …

… Наслідком стануть зміцнення засад демократії та самоврядування …

Серед завдань партії зазначено:

У сфері внутрішньої політики

Зміна структури влади шляхом передачі місцевому самоврядуванню необхідних для повноцінного життя громади функцій і повноважень, відповідних матеріальних і фінансових ресурсів – формування на цій основі самоврядних територіальних громад.

… Створення системи персональної відповідальності в усіх органах державної влади та місцевого самоврядування; забезпечення прозорості і відкритості їх діяльності, публічності засідань і оприлюднення ухвалених рішень; запровадження ефективних механізмів громадського контролю за діяльністю влади.

• Партійна ідеологія вибудовується на основі історичних традицій самоврядності
• Децентралізацію названо одним з ключових принципів, на яких мають базуватися зміни
• Формування самоврядних територіальних громад – серед основних завдань
• Задекларовано важливу вимогу щодо відповідальності та відкритості діяльності влади

• Немає тез про необхідність внесення змін у Конституції
• Формулювання якісні, та все ж доволі загальні.

Програма вирізняється своєю цілісністю і доволі високим рівнем проробки кожного формулювання. Слід однак зауважити, що на сайті немає інформації про те, коли ухвалена програма – складно зрозуміти, чи це її актуальна (передвиборча) версія, а чи значно раніше ухвалений документ.

 

На офіційному сайті партії чомусь досі розміщена програма 2014 року, у якій (див. розділ 6 «Перемога єдності») є тези щодо першочерговості реформи самоврядування, добровільного об’єднання громад. Що цікаво: у розділі 7 «Перемога українського села» є тези про те, що партія не допустить прийняття запропонованої нинішньою владою адміністративно-територіальної реформи, яка знищує село».

Вочевидь, саме на цьому програмному пункті базувалася чи не найбільш відома партійна теза: «село гине».

Зараз певно немає сенсу детально аналізувати ці формулювання, які вже втратили актуальність – слід дочекатися нової передвиборчої партійної програми.

Передвиборна програма Юлії Тимошенко як кандидата в президенти розміщена на її персональному сайті. У цій програмі взагалі відсутні тези про децентралізацію, самоврядування, територіальний устрій. Натомість, задекларовано ідею ухвалення нового суспільного договору та нової Конституції, які мають забезпечити «перезаснування» країни.

Ухвалення суспільством Нового Суспільного Договору та Нової Конституції через особисте залучення, співучасть та загальне розуміння є єдиним шляхом перезаснування країни на нових фундаментальних принципах, які забезпечать створення умов для повної реалізації кожного в гармонії з суспільством, людством та природою.

• Наявність тез щодо реформи та добровільного об’єднання громад у програмі 2014 року

• Передвиборчу партійну програму досі не оприлюднено
• У програмі Юлії Тимошенко тези про децентралізацію та реформу самоврядування відсутні
• У програмі 2014 року є тези щодо недопустимості (!) адміністративно-територіальної реформи

Ідеї передвиборчої програми кандидата у президенти Юлії Тимошенко про «перезаснування» країни містять у собі очевидні ризики ревізії нинішніх реформ. Якщо до цього додати опозиційність партії стосовно реформ у нинішньому складі Верховної Ради та позицію проти територіальної реформи, то слід констатувати, що очікування щодо змісту нової партійної програми є не надто оптимістичними.

 

На сайті партії під заголовком «Програма партії» розміщена  не партійна програма, а передвиборча програма кандидата у президенти Ігоря Смешка, у якій є доволі розгорнуті формулювання і про децентралізацію, і про територіальну реформу, і про прозорість та підвищення відповідальності органів місцевого самоврядування:

«Без реформування державно-політичного устрою економічна, військова та політична могутність України неможлива, отже Україна повинна отримати:

• … завершену адміністративно-територіальну реформу, що покликана зміцнити унітарність держави у поєднанні з її глибокою децентралізацією та передачею більшості внутрішніх функцій держави органам місцевого самоврядування;

• норми підвищення відповідальності колегіальних органів місцевого самоврядування за ухвалення рішень, які в судовому порядку були відмінені або визнані незаконними;»

…

Перераховані вище перемоги повинні закласти основу будівництва демократії в Україні на основі її трьох сучасних законів.

… Другий закон: максимум функцій держави має бути делеговано в органи місцевого самоврядування. Дієва виборність, підзвітність і прозорість органів влади та рівність громадян перед законом можуть бути забезпечені лише в разі відокремлення законодавчої, виконавчої та судової гілок влади.

• Згадано і про децентралізацію, і про територіальну реформу (з наголосом на унітарність держави)
• Сформульовано «закон» про необхідність розмежування та делегування функцій як запоруку дієвої виборності, підзвітності та прозорості влади

• Не згадано про необхідність змін до Конституції
• Поки не зрозуміло, чи програмні тези кандидата у президенти буде продубльовано у партійній програмі – її поки що не оприлюднено.

 

На сайті партії передвиборчої програми немає. Є окремий розділ «Ідеологічні засади». Там є про сильну економіку і про «справедливу й ефективну соціальну державу», але нічого немає про самоврядування.

Також на сайті є передвиборна програма кандидата в президенти Юрія Бойка, у якій є зокрема такі тези:

Держава на службі людям

Збільшимо повноваження місцевої влади. Забезпечимо перехід до прямих виборів керівників регіонів.

Забезпечимо економічну самостійність регіонів для зміцнення Української державності.

Підхід до формування місцевих бюджетів буде переглянуто. Територіальні громади отримають більше фінансових можливостей для щоденних потреб і розвитку.

• Задекларовано збільшення фінансових можливостей громад (щоправда, у дуже загальній формі)

• Ідеологічні засади партії не містять згадування про самоврядність, децентралізацію
• У програмі кандидата у президенти Юрія Бойка містяться тези, які фактично спрямовані на федералізацію країни (прямі вибори керівників регіонів та їх «економічна самостійність»)

Програма партії поки що не оприлюднена, однак немає підстав сподіватися, що її зміст буде відрізнятися у кращий бік від змісту передвиборчої програми Юрія Бойка, яка містить дуже небезпечні тези. З огляду на серйозну електоральну популярність партії та її потенційно суттєву роль у майбутньому складі Верховної Ради, це може стати дуже серйозним викликом.

 

Програми партії на її офіційному сайті наразі немає. Тільки у новинах із з’їзду є інформація, що оголошено «основні пункти передвиборної програми партії», серед яких:

• Скасування антинародних реформ та грабіжницьких тарифів;
• Справжня децентралізація, коли зароблені гроші залишатимуться у міст та громад;
• Повернення державі керованості;

Також на сайті є програма кандидата у президенти Вілкула «у картинках» (тобто, фотокопії аркушів передвиборчого буклета) російською мовою. Там є такі тези (мовою оригіналу):

Украина – унитарная, децентрализованная парламентская республика

Двухпалатный парламент…

Громады распоряжаются 100% подоходного и экологического налога, рентных платежей и акцизных сборов

Автономия регионов в гуманитарной, культурной и языковой политике

• Хіба що формулювання «справжня децентралізація» (але поки що взагалі незрозуміло, що під цим терміном розуміють автори ще неопублікованої програми)

• Пряма обіцянка «скасувати антинародні реформи»
• Теза про автономію регіонів – очевидний ризик федералізації

Якщо спробувати інтерпретувати ці програмні положення, то можна цілком обґрунтовано припустити, що серед реформ, які обіцяють скасувати, може опинитися і децентралізація (у нинішньому її форматі, який опозиціонери вочевидь вважають несправжнім) – задля «повернення державі керованості». До того ж, вимога «автономії регіонів» і двопалатний парламент – це вже щось більш подібне на федералізацію, а не децентралізацію.

 

Вже цілком очевидно, що децентралізація, реформа системи влади та реформа територіального устрою – чи не найголовніші суспільні реформи. Від того, чи буде їх успішно завершено, залежить, якою далі буде Україна.

Абсолютна більшість політичних гравців декларують прихильність ідеям децентралізації. Тож, майбутня парламентська більшість скоріш за все буде налаштована на продовження реформ (якщо тільки до неї не увійдуть «опозиційні» партії). Однак у деяких партійних програмах проглядається бажання здійснити ревізію змісту реформ, і це може бути серйозним викликом.

Варто зауважити, що аналіз партійних програм жодним чином не дозволяє робити висновки щодо того, якою буде реальна політика згаданих політичних сил. В Україні є недобра традиція робити зовсім не те, що задекларовано – практичні політичні кроки можуть суттєво відрізнятися від програмних постулатів.

Доведеться постійно і дуже уважно стежити за висловлюваннями та діями лідерів партій, а також осіб, відповідальних за цей напрям політичної роботи (до речі, на цей момент далеко не у всіх партіях зрозуміло, хто здатен і хто буде цими питаннями професійно займатися).

Для повноти картини слід також подивитися на виборчі списки і ретельно проаналізувати, хто з кандидатів у депутати (а серед них багато зовсім нових і зовсім невідомих людей) розуміє предмет і здатен втілювати у життя відповідні програмні тези. Але це – предмет окремого дослідження, яке точно вже хтось робить.

Є таке відчуття, що найближчим часом знадобляться значні додаткові зусилля прихильників ключових реформ з метою їх відстоювання, системного продовження та успішного завершення. Дуже бажано, щоби такі зусилля були максимально скоординованими.

«Тримати стрій!» – цей заклик очевидно буде дуже актуальним на найближчий період часу для всіх, кому небайдужа Реформа №1.

---

*Вибірка партій для аналізу програм зроблена автором на власний розсуд,
насамперед на базі інформації про їхні рейтинги та з огляду на вплив окремих політиків на поточний хід та перспективи реформ