Децентралізація гостро потребує наступного етапу і виважених управлінських рішень. Одне з них – формування нового адміністративно-територіального устрою за формулою «громада – район – регіон». Зупинитися нині і перечекати до «кращих часів», кажуть вітчизняні реформатори і наші європейські колеги, - щонайменше, нерозумно.

Сьогоднішня модель державного управління територіями в Україні чимось нагадує багатоповерховий житловий будинок, у кожній десятій квартирі якого вже зробили євроремонт. А в решті нашвидкоруч абияк пофарбували кухні і коридори водоемульсійною фарбою неприглядного кольору і поклеїли в кімнатах найдешевші (менше тодішнього карбованця за метр) паперові шпалери зразка 1981 року – саме тоді був ухвалений досі чинний указ президії Верховної Ради УРСР про адміністративно-територіальний устрій.

Навряд чи захочуть знову поселитися в такому будинку жителі майже 900 нових об’єднаних територіальних громад із населенням понад дев’ять мільйонів осіб. Вочевидь на життя «по-старому» не згодні і 58% наших громадян, котрі, відповідно до четвертої хвилі соціологічних досліджень щодо реформи місцевого самоврядування і децентралізації, вважають такі зміни потрібними. Бо, зрештою, наприкінці минулого року, коли проводилося згадане соцопитування, вже 61,5 відсотка українців реально відчули покращення свого буття, чи очікували цього. Тож ці сподівання, на нашу думку, ніхто нині не має права «відкласти на потім».

Як кількості перейти в якість

Під час численних публічних дискусій, що тривають останнім часом довкола окресленої теми в столиці і регіонах, їхні учасники дедалі частіше зачіпають проблему неефективності районного поділу, яка стала істотним гальмом подальшого реформування вітчизняного місцевого самоврядування. Цілком слушно зауважується, що питання не лише у надмірній кількості районів, а передусім у їхній якості. Справді, доцільніше сформувати 100 спроможних районів, ніж мати їх 490, значній частині яких істотно бракує коштів і належних можливостей розв’язувати проблеми людей.

Розглянувши пропозиції з різних регіонів, з’ясувавши позицію провідних асоціацій органів місцевого самоврядування, ідеологи децентралізації запропонували визначити одним із головних завдань на період до 2020-го року формування нових спроможних утворень субрегіонального рівня. Для цього передбачалося змоделювати новий адмінтерустрій районного рівня, створити адміністративні округи як основу для майбутніх регіонів та затвердити території нових районів на законодавчому рівні.

Пропонується створити в Україні 100 нових спроможних районів. Ідея приваблива, хоча, зрозуміло, реалізувати цю дуже непросту справу нелегко. Принаймні ініціатори таких кардинальних рішень чесно кажуть: «Слід запитати в ОТГ, які повноваження вони хотіли б передати на субрегіональний рівень». Отже, сутність реформування далебі не в кількості чинних нині районів.

За принципом розподілу компетенцій

Принагідно згадала, як 2005-го року під час навчальної поїздки до Варшави ми почули від одного з «батьків» польської децентралізації тезу про те, що навіть реорганізовані повіти, виявилися заледве не зайвою ланкою після трансформації їхньої системи територіальної організації влади в 1989 році.

Оскільки, мовляв, вони не відповідають природі місцевого самоврядування, натомість сприяють надмірній політизації на місцевому рівні і видаються апологетам спроможних ґмін такими собі «нахлібниками».
Минуло майже 15 років та наші сусіди й донині зберегли 379 повітів (включно із 65 містами що мають статус повітів), залишивши їм компетенцію представництва усіх громад на відповідній території. Причім вони ухвалили окремий закон про врядування в повітах, чітко окресливши компетенції кожного рівня.

Так, у Польщі повіти відповідають за середню освіту та повітові лікарні, опікуються будівництвом й експлуатацією доріг на своїй території, організовують цивільний захист, переймаються станом довкілля та питаннями зайнятості населення.

Незмінними залишаються в наших польських колег і засади місцевої демократії: муніципальні та повітові ради, як і збори воєводств, там обираються шляхом прямих виборів кожні чотири роки. Виборча система залежить від типу органу: у більшості муніципалітетів застосовується мажоритарна система, а в містах з правами повітів, повітах і воєводствах – пропорційні списки.

Важливо, що польське законодавство містить докладну класифікацію повноважень всіх рівнів місцевого самоврядування. Так, громадський порядок і безпека передбачає організацію роботи поліції, протипожежної служби, судів і в’язниць. Захист довкілля – утилізацію відходів і очищення стоків, захист біологічного розмаїття та природних ландшафтів. Соціальний захист – допомогу по безробіттю та у випадку хвороб, підтримку сімей і дітей, житлові субсидії тощо.

Незайве також додати, що в більшості скандинавських країн із розвиненою демократією, зокрема в Швеції, Норвегії, Данії багато років поспіль успішно функціонує лише дворівневий адміністративно-територіальний поділ: муніципалітети і округ/регіон.

Самі собі реформатори

Навіщо нам змінювати територіальну організацію влади? Передовсім тому, що консервація диспропорційності адміністративно-територіального устрою як підґрунтя існування нераціональної територіальної організації влади, а також дотаційність місцевих бюджетів не дають вітчизняним органам місцевого самоврядування можливості належним чином створити та підтримувати сприятливе життєве середовище для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, отримання нею якісних і доступних адміністративних, соціальних та інших послуг.

Експерти Української асоціації районних та обласних рад докладно проаналізували ситуацію і дійшли висновку, що території існуючих нині районів неефективні як з економічної, так і управлінської точок зору, що суттєво обмежує можливості для подальшого сталого розвитку.

Структура чинного адміністративно-територіального устрою країни невпорядкована, єдина класифікація адмінтеродиниць відсутня, порядок і критерії їх віднесення до відповідних категорій застарілий. У ресурсному забезпеченні та рівнях соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць одного рівня існує значна диспропорція.

Районний рівень надмірно подрібнений. Є райони, де залишилося менше 10 тисяч населення. У таких мікроутвореннях райради мають мінімальний вплив на розвиток територій, а місцеві управлінці неспроможні надавати громадянам весь перелік необхідних публічних послуг.

Територіальні підрозділи органів центральної виконавчої влади вже не перший рік на свій власний розсуд скорочують свої представництва в цих районах, замінюючи їх міжрайонними структурними підрозділами.

Сьогодні 18 районів вже стали однією об’єднаною територіальною громадою, а в 143-х районах більше половини території також належать новим ОТГ. Відповідно, тамтешні райради вже нікого, чи майже нікого не представляють.

Висновок: чинний адміністративно-територіальний устрій дедалі більше змінюється, проте не системно, планово, а, скорше, хаотично і далебі не завжди з урахуванням інтересів людей.

Розпочали з консультацій

До честі Української асоціації районних та обласних рад, тут першими не лише почали озвучувати проблему неефективних районів на загальнодержавному рівні, а й запропонували своє бачення її розв’язання. Заручившись розумінням у Мінрегіоні та підтримкою Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні», в УАРОРі здійснили пілотний проект «Моделювання адміністративно-територіального устрою в Донецькій, Луганській, Тернопільській та Харківській областях на новій територіальній основі».

Експерти Асоціації виїхали в регіони, докладно вивчили місцеві реалії, взяли участь у восьми дискусіях «за круглим столом», зустрілися з місцевим самоврядним активом.

З’ясувалося, що з вікон, приміром Гусятинської райради (Тернопілля), вимальовується зовсім інша картина, ніж її уявляють у столиці. Жителі цього невеликого районного селища (майже 7 тисяч осіб) за послугами Пенсійного фонду віднедавна змушені їхати в сусідню Теребовлю (49 км). Найближча до них прокуратура розташована тепер аж в Чорткові (45 км). А заяву до Нацполіції від них приймуть лише в Підволочиську (71 км). Така от історія з географією.

Схожа ситуація і в трьох інших областях, які брали участь у згаданому пілоті. Намарне повторювати, що чинний адмінтерустрій на субрегіональному рівні спричиняє незручності для громадян, фактично суперечить принципу субсидіарності, унеможливлює ефективне управління як з центру, так і безпосередньо в регіоні.

Експерти з огляду на сучасні реалії змоделювали новий субрегіональний рівень управління в згаданих областях, істотно скоротивши кількість нинішніх районів (на Харківщині і Тернопольщині пропонується утворити по чотири, на Донеччині сім, на Луганщині – шість районів). Водночас вони врахували в своїх модельних напрацюваннях недоліки вже існуючого хаотичного розміщення міжрайонних представництв ЦОВВ. І запропонували рішення, які, на їхню думку, зроблять державні адміністративні послуги максимально доступними і зручними для всіх жителів області.

Далі буде

В Асоціації готові продовжувати розпочату роботу. Тут уже підготували чотири законопроекти, з ухваленням яких можна було б прискорити процес реформи децентралізації на субрегіональному рівні в згаданих чотирьох областях, допоки такі зміни не внесуть до чинної Конституції. Затим вони збираються продовжити практику пілотного моделювання районного рівня і на інші регіони. Окремим законопроектом, пояснюють експерти, слід розмежувати повноваження між органами місцевого самоврядування та державної виконавчої влади. Тоді можна очікувати, що наступні вибори до місцевих рад таки відбудуться на новій територіальній основі.

Ірина Нагребецька, незалежна журналістка. Публікацію підготовлено за сприяння Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні»