Президентська виборча кампанія дещо затьмарила інші важливі в державі процеси. Тим часом 1 квітня виповнилося п’ять років початку децентралізації в Україні. Цю реформу називають однією з найуспішніших, разом із тим її супроводжує шквал критики. За роз’ясненнями Opinion звернувся до В’ячеслава Негоди, першого заступника міністра регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України.

 

 

Пане В’ячеславе, відправна точка децентралізації – розпорядження Кабміну від 1 квітня 2014 року «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні». Що зроблено за п’ять років?

Перші результати реформи навіть перевершили сподівання. Попри величезний спротив недругів, оцінок скептиків, вона задовго до завершення стала найрезультативнішою. Остаточну оцінку зможемо зробити тоді, коли зуміємо повністю реалізувати поставлені завдання. Що вдалося зробити з часу старту реформи? Якщо коротко – те, що ніколи ніхто не робив в Україні. Навіть міжнародні партнери зізнаються: український кейс децентралізації може стати одним із найуспішніших у Європі.

Концепція, про яку ви згадали, чітко окреслила проблеми, які має вирішити реформа. Наприклад, надмірна подрібненість територіальних громад і як наслідок – неспроможність у повному обсязі виконувати повноваження органів місцевого самоврядування. Уявіть громаду, де живе 50, 100 чи 200 людей, переважно літнього віку, молодь виїхала, бо роботи немає. Бюджети великої частини місцевого самоврядування були глибоко дотаційними і переважно кошти йшли лише на зарплату апарату місцевої ради. За що ремонтувати зношену інфраструктуру, надавати якісні соціальні послуги, забезпечувати сталий розвиток громад? Та й управлінський рівень на місцях бажав бути кращим. Що робити? Залишити все, як є, як кричали окремі політикани, бо, мовляв, реформа вбиває село? Звісно, ні. Краще було б, якби реформу провели одразу з відновленням незалежності України, але цього не сталося, проблеми лише накопичувалися. І величезним кроком вперед стала злагоджена позиція всіх гілок влади – президента, уряду і парламенту – щодо необхідності впровадження реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади і децентралізації владних повноважень та ресурсів. Тому і результати хороші.

Першим кроком реалізації Концепції стала фіскальна децентралізація. Місцеві бюджети зросли з 68,6 млрд грн у 2014 році до 234 млрд грн у 2018-му – у 3,5 рази! Без урахування трансфертів. Величезний ресурс відкрив можливості місцевому самоврядуванню належно дбати про розвиток територій і не ходити по міністерствах, адміністраціях із простягнутою рукою. А далі постало питання ефективного і відповідального управління таким ресурсом. Повернімося до громади, де живе 100 людей: чи здатен апарат місцевої ради управляти бюджетом, наприклад, в обсязі 10 млн, освітою, медициною, соціальною сферою? Для початку треба могти сформувати бюджет, не кажучи вже про необхідність підготовки якісних проектів та програм розвитку. Такі громади не мали належної спроможності й не могли ефективно працювати, бо весь їхній досвід – здебільшого видача довідок.

Тому уряд розпочав процес муніципальної консолідації – формування спроможних громад, опираючись на закон про добровільне об’єднання територіальних громад. Але мало ухвалити закон – необхідно, щоб він виконувався. А для цього ми мали пояснити і місцевому самоврядуванню, і мешканцям громад, для чого потрібна реформа, для чого створювати об’єднані громади і які переваги такі громади отримають. Важливо, щоб люди розуміли суть реформи. Бо від цього залежала їхня підтримка та усвідомлені рішення про об’єднання. Тому в кожній області за підтримки міжнародних донорських організацій ми створили спеціальні підрозділи. Спершу це були офіси реформ, потім вони трансформувалися в центри розвитку місцевого самоврядування – така мережа експертів, фахівців у сферах фінансів, місцевого самоврядування, просторового розвитку та інших. Вони відвідують громади, проводять роз’яснювальну роботу, надають експертну допомогу щодо всіх процедур об’єднання в громаду. І процес пішов. Більше 4 тис. місцевих рад об’єдналися у 884 об’єднані територіальні громади з більшими повноваженнями і ресурсним забезпеченням для їх виконання.

Крім фінансів, на рівень спроможних громад держава передає землі сільськогосподарського призначення. Уже 646 ОТГ отримали в комунальну власність 1450,8 тис. га таких земель, і цей процес триватиме. Це також потужний ресурс для розвитку їхніх територій.

Усі чутки про те, що децентралізація знищить село, закриє школи і ФАПи, людям доведеться за десятки кілометрів їхати за різними довідками, реформа спростувала. Бо школи якщо десь і закрили, то тільки тому, що там навчалося по кілька учнів у класі, і за таких умов вони не могли отримати конкурентну освіту. Натомість формується новий освітній простір, опорні школи із сучасним технічним забезпеченням та кваліфікованим персоналом. Педагоги отримали можливість підвищити кваліфікацію, отримали більшу зарплату і комфортні умови для праці, а учні, крім належно обладнаних класів і сучасного навчального обладнання, – можливість займатися в різноманітних гуртках, чого в дрібних селах майже не було. Вони охочіше відвідують такі школи і, звісно, отримують якіснішу освіту. Починаючи з 2016 року, створено 778 опорних шкіл, близько 1300 філій. 331 опорна школа створена в об’єднаних громадах.

За програмою президента України з розвитку сільської медицини чітко прораховано спроможну мережу первинної меддопомоги в сільській місцевості – 4223 амбулаторії, і більше п’яти сотень – спорудження нових. Близько 30 таких амбулаторій уже введено в експлуатацію. До червня відкриють ще 382. Запроваджуються послуги телемедицини в сільській місцевості, за допомогою якої сімейний лікар може зв’язатися з тим чи іншим лікарем у районі чи області і проконсультуватися. Держава закуповує для сільських амбулаторій службові автомобілі.

Щодо довідок, то, по-перше, їх видають старости села. По-друге, в громадах створюються сучасні Центри надання адмінпослуг, плюс вони забезпечують віддалені робочі місця адміністраторів по території громади або впроваджують так званий мобільний ЦНАП. В об’єднаних громадах створено 125 таких центрів. І в цьому році планується ще не менше сотні. Громадам надає підтримку програма «U-LEAD з Європою». За час здійснення реформи ніхто не скаржився на проблеми з видачею довідок. Навпаки, з допомогою ЦНАП вдалося не тільки наблизити послуги (коли хто думав, що навіть паспорт можна замовляти й отримувати у своєму селі чи містечку без поїздок у район чи облцентр за закордонним?), але й значно покращити якість таких послуг.

А що зробити не вдалося і чому?

Якщо щось одразу і не вдавалося, то це тимчасове явище. Зрештою, реформа ще не завершена. Прем’єр-міністр Володимир Гройсман ініціював новий етап децентралізації. Його тверда позиція – вона має стати незворотною, формування спроможних громад і передача їм повноважень та ресурсів мають завершитися не пізніше середини 2020 року. Це потрібно для того, щоб перевагами децентралізації скористалися всі люди, які живуть у селах і містах, щоб вони мали однакові можливості самореалізації і комфортні умови життя.

Тож попереду багато роботи. Необхідно затвердити нову територіальну основу для діяльності органів влади на рівні громад і районів. Маємо завершити передачу повноважень виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Треба чітко розмежувати повноваження між різними рівнями органів влади і місцевого самоврядування. Серед завдань на найближчу перспективу – забезпечити співмірність обсягу фінансового ресурсу новим повноваженням місцевого самоврядування і стандартизувати видатки на галузеві делеговані повноваження. Новий етап децентралізації передбачає і приведення системи служби в органах місцевого самоврядування відповідно до сучасних стандартів. Необхідно також розмежувати посади службовців місцевого самоврядування та виборних посадових осіб. І, звісно, маємо забезпечити підвищення рівня професійної компетентності службовців місцевого самоврядування.

Виходячи з того, що ефективне місцеве самоврядування тримається на трьох китах – повноваженнях, ресурсах і відповідальності, то маємо зробити ще один важливий крок – запровадити єдину державну політику нагляду і контролю за законністю діяльності посадових осіб та органів місцевого самоврядування, як передбачають Європейська хартія місцевого самоврядування і Конституція України. Досвід об’єднаних громад чітко демонструє, що маємо удосконалити систему виборів до рад громад, районних і обласних рад, виборів старост. Жителі населених пунктів прагнуть пропорційного представництва у радах об’єднаних громад, а ті зі свого боку – у районних та обласних радах.

Парламент досі не ухвалив кілька ключових законів. Зокрема, про засади адміністративно-територіального устрою та зміни до закону про регулювання містобудівної діяльності (щодо права територіальної громади на планування всієї своєї території). У чому причина зволікань?

Без необхідної законодавчої основи реформа рухатися не зможе. Є набагато більше законопроектів, які очікують ухвалення парламентом. Чимало в процесі підготовки. Але децентралізація завжди мала високу підтримку серед народних депутатів цього скликання. Результати реформи, про які сказано, – зокрема заслуга і Верховної Ради. Хотілося б, щоб закони ухвалювалися швидше, але країна живе не лише децентралізацією.

Як триває процес формування ОТГ: динаміка, тенденції, статистика?

Дещо уповільнився. Кажу про 2018 рік. З одного боку, це очікувана ситуація з огляду на наближення чергових місцевих виборів у 2020 році. З іншого, попередній склад ЦВК періодично влаштовував «сюрпризи», чим блокував оголошення перших виборів до ОТГ. А ще воєнний стан, введений через агресію РФ, унеможливив проведення виборів у 45 ОТГ минулого року. Вибори відбулися тільки у 77 ОТГ, замість 123, як передбачало рішення ЦВК. Також здійснювалося блокування окремими облдержадміністраціями в наданні висновків щодо створення ОТГ і направлення відповідних подань до ЦВК, неприйняття перспективних планів та змін, у чому чимала «заслуга» частини й облрад, частина райдержадміністрацій мобілізувалися проти децентралізації. Ці та інші фактори не давали впевненості громадам, що хотіли об’єднатися, в підтримці з боку обласних органів влади, ЦВК. Але якщо для порівняння, першими створилися 159 ОТГ у 2015 році, через рік – ще 207, у 2017-му – 299 ОТГ. Усього, нагадаю, створено 884 ОТГ, з яких 78 очікують рішення ЦВК про призначення перших місцевих виборів.

Хто справді хотів об’єднатися на добровільних засадах, давно це зробив. Є ті, хто бажає об’єднатися чи приєднатися до вже наявних об’єднаних громад або міст обласного значення, але наштовхується на опір тих, хто не бачить своїх інтересів у такому об’єднанні.

Не сприяють формуванню нових ОТГ і прийдешні вибори. Зрештою, ніхто не казав, що втілювати реформу буде легко. Так чи інакше, у 2020 році чергові місцеві вибори відбудуться на новій територіальній основі громад. Це означає, що з 1 січня 2021 року все населення України проживатиме у спроможних громадах. Очевидно, ті громади, що не об’єднаються доти на добровільних засадах, будуть сформовані в адміністративний спосіб, бо реформа не може тривати вічно. Більше того, держава зобов’язана створити для всіх однакові умови для розвитку. Вже люди запитують про те, чому в сусідній громаді збудували дорогу, відкрили ЦНАП, закупили комунальну техніку, а в нас усе без змін? У 96 районах ще не створено жодної ОТГ і практично нічого не змінюється на краще. Але поки що. Люди прагнуть змін, і якщо хтось на місцях не поспішає їх втілювати, намагаючись зберегти для себе посаду, то невдовзі цю ситуацію має виправити закон.

Мінрегіон щомісяця моніторить процес децентралізації та реформування місцевого самоврядування. Усе-таки процес реформи триває. На місцях продовжують розглядати можливості та перспективи створення нових спроможних громад. За результатами соцдосліджень, проведених у 2018 році за підтримки програми Ради Європи «Децентралізація і територіальна консолідація в Україні», 58 % населення країни, порівняно з 19 % у 2015 році, вважають, що реформа місцевого самоврядування потрібна. А 61 % жителів ОТГ відзначають покращення якості послуг у громадах.

Чи можуть президентські та парламентські вибори 2019 року, а разом з ними ймовірне переформатування влади, вплинути на подальший хід децентралізації?

Результатом будь-яких демократичних виборів буде переформатування часткове чи суттєве в органах влади. Дуже важливо реформу децентралізації продовжити і досягти поставлених урядом цілей, сформульованих у Концепції і в подальших рішеннях уряду та президента України.

Чи можливо повернути все назад і забрати у громад, у місцевого самоврядування ресурси і повноваження? На жаль, поки що так, змінивши закон. І в нашій недалекій історії це вже було, коли поступово відбувалася масштабна централізація, яка давала можливість закріпачити місцеве самоврядування і тримати його слухняним. Щоб цього не сталося, досягнення децентралізації необхідно закріпити в Конституції. Це не робиться помахом чарівної палички і потребує чимало часу, зусиль і злагодженої роботи всіх гілок влади. Але я далекий від думки, що український народ дозволить комусь згорнути децентралізацію.