Надзвичайний та повноважний посол Норвегії в Україні Уле Тер’є Хорпестад про перебіг норвезької регіональної реформи, про те, у чому її відмінності від української реформи децентралізації.

---

Автор: Дмитро Синяк 

Фото: Олег Баклажов

Згідно даних Світового банку та МВФ, Норвегія посідає третє місце у світі за розміром ВВП на душу населення, який минулоріч сягнув 72 046 доларів США (для порівняння: в Україні на душу населення припадає лише 2 656 доларів). А ще північний лев вже багато років поспіль є світовим лідером за індексом людського розвитку. І при цьому всьому Норвегія – одне з найстаріших королівств світу, історія якого налічує понад 1100 років. Та державний устрій цієї країни є повною протилежністю монаршому абсолютизму.

 

Кілька десятиліть тому норвезький уряд зіткнувся з проблемою різкого відтоку населення з північних територій і, щоб зупинити цей процес, провів децентралізацію. Тепер норвежці роблять наступний крок, додатково збільшуючи обсяг коштів та повноважень на місцях, а заодно – проводять адміністративно-територіальну реформу. Про особливості цих змін порталу «Децентралізація» розповів Надзвичайний та повноважний посол Норвегії в Україні Уле Тер’є Хорпестад.

 

В Україні вже четвертий рік триває децентралізація. Чи можете ви порівняти її з аналогічною реформою на вашій батьківщині?

- Так, українська реформа подібна до норвезької, адже її головна ідея у тому, щоб передати більше повноважень з національного на регіональний рівень. Однак для Норвегії децентралізація не є новинкою. Сильні регіони та сильні громади завжди були важливою частиною норвезької політики. У нас регіони і так вже відповідають за школи, інфраструктуру, комунікації, культуру, соціальну стоматологію тощо. Але нинішня реформа має додатково підсилити муніципалітети, зробивши їх більшими та наростивши їхню спроможність.

 

 

Норвезька регіональна реформа, так само, як і українська, передбачає зміни в адміністративно-територіальному устрої держави?

- Так. Має бути зменшено кількість фюльке (округів, областей) з 19 до 10, не рахуючи столиці, яка де-факто буде окремим округом. Зокрема передбачається злиття округів Гордаланн та Согн-ог-Ф'юране, Еуст-Агдер та Вест-Агдер, Вестфолл та Теелемарк тощо. Нарешті 1 січня цього року округи Нюр- та Сьор-Треннелаг злилися у спільний округ Треннелаг, так що перший крок у цьому напрямку ми вже зробили. Внаслідок регіональної реформи має суттєво зменшитися і кількість муніципалітетів (комун, громад): з 428 до 356. Усі ці зміни повинні завершитися до 1 січня 2020 року. Округи та муніципалітети мають стати сильнішими, надаючи якісніші послуги населенню.

Отже, у Норвегії лише два рівні адміністративно-територіального поділу: округи та муніципалітети?

- Я б радше говорив про три рівні, і, власне, такий поділ зафіксовано у рішенні нашого парламенту, яке було прийнято у 2015 році. Згідно з ним, держава має управлятися з урядового, регіонального та місцевого політичних рівнів. Реформу, ініційовану урядом, парламент схвалив 8 червня 2017 року. А 19 жовтня цього року уряд презентував парламенту так звану Білу Книгу, у якій чітко розписані всі повноваження національного та регіонального рівнів.

 

 

За яким принципом об’єднуються норвезькі муніципалітети?

- Найголовнішим принципом є добровільність. Отже у більшості випадків злиття місцевих громад (або муніципалітетів) відбувається після загальних обговорень та референдумів. Інший важливий принцип об’єднання – спроможність. Мушу сказати, що у декількох випадках злиття громад відбувається проти волі місцевого населення. Таке стається, коли муніципалітет надто малий, щоб надавати якісні послуги і виконувати усі повноваження, покладені на нього державою. Але так чи інакше усі зміни проходять за рішеннями парламенту, який представляє всю країну.

За якою моделлю проходила реформа у Норвегії? Тобто досвід яких країн став основою для змін?

- Можна сказати, що Норвегія використовувала і розвивала досвід багатьох інших європейських країн, але особливо згодився досвід скандинавських сусідів. Наприклад, Данія провела реформу муніципалітетів у період з 1960 по 2007 роки. Як результат, 270 муніципалітетів об’єдналися у 98. Швеція провела регіональну реформу у період з 2003 по 2015 рік, і з 21 області утворилося 10. У Данії, до речі, багато хто боявся, що через реформу скоротиться обсяг міжмуніципальної співпраці, але ці страхи, на щастя, не підтвердилися. Муніципалітети не просто почали співпрацювати більше, ніж раніше, вони стали близькими та амбіційними партнерами. Сподіваємося, так само буде і у Норвегії.

Якими були головні проблеми проведення регіональної реформи у вашій країні? Як вдалося їх подолати?

- Мабуть, як і кожна реформа, регіональна реформа мала як прихильників, так і противників. Кілька муніципалітетів не хотіли об’єднуватися, бо вважали, що так їм буде краще. На рівні округів найбільший опір чинив округ Фіннмарк, який навіть провів референдум з результатом 87% голосів проти злиття із сусіднім округом Трумс. Люди вважають, що відстань до майбутнього адміністративного центру є завеликою, а також побоюються, що їхні інтереси у великому окрузі ігноруватимуть. Крім цього, у західній Норвегії, округ Рогаланн проголосував проти злиття з округами Гордаланн та Согн-ог-Ф'юране. Натомість інші округи об’єднувалися охоче. Я вже говорив про створення великого округу Треннелаг. Крім цього, вже є рішення про створення двох нових великих округів. Аби переконати людей, уряд робить усе, щоб продемонструвати вигоди від об’єднання. Основним інструментом переконання неохочих є передання повноважень і коштів на регіональний рівень. Однак рано чи пізно парламент має прийняти рішення про примусове об’єднання округів та муніципалітетів, які виступають проти реформи.

 

 

Чи були політичні сили, які виступали проти проведення реформи? Як вдалося подолати їхній опір?

- Як я вже сказав, ми мали кілька випадків відвертого спротиву реформі як на муніципальному, так і на окружному рівнях. На національному рівні проти реформи виступають насамперед Центристська, Лейбористська, а також дві ліві партії. Тим не менше, у парламенті прихильники реформи мають стійку більшість, що дає можливість говорити про реалізацію змін за будь-якої політичної погоди.

Децентралізація зазвичай тісно пов’язана з реформами освіти і медицини. Чи відбулися у Норвегії зміни у цих сферах?

- Вже зараз муніципалітети відповідають за молодшу та середню школи, а округ відповідає за старшу школу. Регіональна реформа не змінюватиме цього розподілу повноважень. У сфері охорони здоров’я муніципалітети відповідають за первинну медичну допомогу, а округи за вторинну, за винятком кількох спеціалізованих лікарень, якими безпосередньо управляє держава. Цей принцип збережеться після 2020 року, однак повноваження та обов’язки округів після реформи зростуть.

Яким чином здійснюється державний контроль за законністю рішень місцевого самоврядування у Норвегії? Хто і як контролює їх?

- Голова округу – фюлькесман (fylkesmann) є представником короля і держави у конкретному окрузі. Він відповідає за контроль над виконанням законів та наказів, а також за дотримання на місцях найважливіших принципів парламенту та уряду. Крім нього, ми також маємо мера округу – фюлькесордфьорера (fylkesordfører), який обирається голосуванням і є головою окружної ради. Держава зобов’язується забезпечувати муніципалітети та округи адекватними нормативними рамками, які дадуть їм можливість вирішувати усі місцеві задачі у дусі демократії та на благо жителів. Однак основним джерелом наповнення бюджету для муніципалітетів є податки на доходи, на нерухомість тощо. Муніципалітети та окружні управління повинні мати простір для пріоритезації послуг і для адаптації їх до місцевих умов та потреб. Однак при цьому потреби муніципального самоврядування мають бути збалансованими з потребами держави. Саме тому у Норвегії є Міністерство місцевого самоврядування, яке є, по суті, координатором між місцевими органами влади та урядом. Це міністерство, з одного боку,  працює над тим, щоб забезпечити дотримання основних принципів управління муніципальним сектором, а з іншого, стежить за дотриманням законності, аналізуючи рішення керівництва округів та муніципалітетів.

Як змінилося життя Норвегії після проведення децентралізації? Чи стали громади спроможнішими та багатшими?

- Регіональну реформу задумано перш за все задля створення заможних та продуктивних муніципалітетів та округів, а також задля покращення координації та кооперації при наданні послуг для населення. І ще внаслідок реформи округи отримали можливість ефективніше захищати свої інтереси перед урядом.

Як вплинула реформа на розвиток депресивних (гірських) територій?

- Про це можна буде говорити лише по завершенні реформи у 2020 році. Але мушу сказати, що підтримка північних та гірських районів завжди були пріоритетом Норвезької регіональної політики. Так буде і надалі.

 

 

Чи пов’язані між собою стрімкий розвиток туризму у Норвегії та проведення регіональної реформи?

- Так, деякою мірою. Адже кооперація на муніципальному рівні зростає пропорційно до розміру муніципалітету. А зараз норвезькі муніципалітети укрупнюються. Ми бачимо, що найбільші муніципалітети мають велике бажання співпрацювати із сусідніми, щоб зокрема разом створити якісну пропозицію відпочинку на природі.

 

 

Як ви оцінюєте перебіг децентралізації в Україні? У чому її слабкі та сильні сторони?

- Судячи з моїх особистих вражень від подорожей Україною, децентралізація проходить доволі успішно. Відчувається помітний прогрес у тому, що стосується відновлення периферійної інфраструктури, а громади задоволені тим, що фінансування місцевого розвитку покращилося. Я не знаю деталей української реформи настільки добре, щоб фахово визначати її сильні та слабкі місця, але можу сказати одне: українське суспільство відзначає реальний прогрес у громадах.

Чого Україна могла би навчитися у Норвегії у царині проведення децентралізації? Що ви могли б порадити українським реформаторам?

- Основний принцип децентралізації – передання відповідальності за політичні рішення якнайближче до населення, якого вони стосуються. Це забезпечує кращий доступ до муніципальних та регіональних сервісів, а також підвищує ефективність самих цих сервісів. При цьому збільшується демократичний контроль за місцевою та регіональною владою, яка вже несе відповідальність перед мешканцями за якість усіх послуг, що надаються на підвладній їй території. Крім цього, жителі громад починають дедалі більше впливати на ті чи інші важливі рішення. Саме ці принципи, мені здається, і вловили українські реформатори. А значить, українська реформа приречена на успіх.