Інтерв’ю з експертом українського офісу Міжнародної фінансової корпорації Ґжеґожем Ґайдою про те, яким чином децентралізація відбувалась у Польщі та на що варто звернути увагу нам.

Яка роль децентралізації в розвитку демократії?  

– Я думаю, децентралізація є реалізацією на практиці більш загального принципу субсидіарності: проблеми треба вирішувати на якомога нижчому рівні. Тобто якщо є проблема в місті, то на рівні міста й потрібно її вирішувати. Вищий рівень влади повинен підключатися лише тоді, коли на місцях це зробити не вдається.

Для прикладу: у комунальній сфері в Польщі децентралізація відбувається на рівні кожного окремого житлового будинку. Якщо в будинку є якась проблема, то його мешканці повинні працювати над її усуненням, а не мер, який має в підпорядкуванні тисячі таких будинків. Це запорука демократії.

Треба покладатися на локальних активістів – вони були в Польщі, вони є зараз і в Україні. Необхідно надати їм можливості для реалізації їхніх прагнень та амбіцій – і вони працюватимуть у межах тих інститутів, які будуть створені. Таких активістів і громадянське суспільство я спостерігаю в Україні всюди.

На чий досвід орієнтувалися поляки, розробляючи власні реформи?

– Було багато допомоги і консультацій від країн Західної Європи та США. Дві країни були найцікавіші: Німеччина та Австрія, бо Польща була розділена саме між ними. Реалізація демократичних процедур на практиці базувалася на німецькому та австрійському досвіді.

Які основні завдання треба було вирішити під час планування децентралізації?

– Одразу після здобуття незалежності постало питання: як найкраще втілити локальну демократію в Польщі? Раніше це була централізована країна, у якій усе перебувало в управлінні комуністичної партії, що мала свої локальні та регіональні структури – і через ті структури здійснювалася державна політика в кожному місті та селі. Треба було це змінити і створити реальні демократичні механізми.

Були утворені муніципалітети, які об’єднували місто або групу сіл. Тут тепер стояло інше завдання: надати цим новоствореним одиницям джерела фінансування, якомога незалежніші від центрального бюджету. З одного боку, муніципалітетам потрібно було надати якнайбільше свободи, а з другого – держава повинна була створити стандарти та систему платежів, щоб забезпечити людям рівний доступ до базових державних послуг – це передусім освіта та охорона здоров’я. Для вирішення цього завдання потрібно було створити нову систему оподаткування.

У Польщі досі немає сильної фінансової децентралізації: близько 50% податків спрямовується в держбюджет. Чому так?

Ми маємо дуже багато податків. Майже всі, окрім кількох суто локальних, збирає державна податкова служба. Вона відповідає за розподіл коштів від податків між різними рівнями влади. Це досить складний процес. Весь ПДВ та всі мита забирає держава, але транспортні збори діляться між різними рівнями влади. Головним джерелом бюджету муніципалітетів є частка податку на доходи фізичних осіб. Окрім цього вони мають усі локальні податки

Наслідком надходження великої частини податків до держбюджету є розгалужена система субсидій, які видаються муніципалітетам на модернізацію закладів освіти та охорони здоров’я або на інші, нагальніші соціальні цілі. Тобто гроші все одно витрачаються на задоволення потреб громадян. Але загалом Польща ще повинна пройти далі шляхом фінансової децентралізації.

Україні теж потрібна децентралізація у фінансовому плані. Протягом останніх років, ще до революції, я спостерігав, що дедалі більше завдань спускалося з центру вниз владною вертикаллю разом із фінансуванням – це не були власні надходження громад. Так не має бути. Місцеві громади повинні самі визначати свої цілі й у межах власних бюджетів їх реалізовувати.

Як реагували на децентралізацію в органах влади на центральному та локальному рівнях?

– Суперечка, звісно, була і в центрі, і на місцях. Раніше локальним чиновникам завжди було легко сказати, що коли щось не вдалося зробити, то в цьому винна державна влада, бо не дала фінансування. А тепер уся відповідальність скинута на них, і багато локальних чиновників були проти. Деякі лікарі та вчителі також виступали проти, бо вони не матимуть однакових умов праці – дуже багато локальних відмінностей, які треба враховувати.

Центральний апарат теж був проти, бо розумів, що його влада тепер зменшиться і він не матиме прямого впливу на те, що відбувається в регіонах. Але в нас після виборів на початку дев’яностих прийшли до влади зовсім нові люди, які мали бажання змінювати країну на краще. Вони завоювали довіру людей і змогли переконати всіх незадоволених, вони змогли здійснити реформи.

Як у Польщі вдалося подолати корупцію на місцях під час реформ?

– Коли зростає відповідальність, зменшуються можливості для корупції. Корупція виникає, навпаки, якщо існує влада без відповідальності. Коли відповідальність розливається по вертикалі підпорядкування, це рай для тих, хто провертає схеми.

Коли відповідальність за все лежить на демократично обраному мерові в маленькому містечку, де всі всіх знають, місця для корупції немає, адже про це одразу стане відомо. Якщо мер розкрадатиме бюджет, замість того щоб вирішувати проблеми громади, його вже ніколи не виберуть. Люди в Польщі вже розуміють, що кошти в бюджеті міста не державні, то їхні гроші, адже вони їх туди сплатили у вигляді податків. Усвідомлення цього прийшло не одразу, але воно вже в нас є.

Потрібно також сказати, що в межах реформ було створене антикорупційне бюро, яке успішно діяло в міліції та охороні здоров’я, – то були дві найкорумпованіші сфери в Польщі. Діяльність бюро та громадський контроль успішно вирішили проблему.

Україна має великі проблеми з інфраструктурою, особливо в житлово-комунальному господарстві. Потрібні вже не ремонти, а комплексна модернізація. Де місцевим громадам узяти на це гроші?

– Відповідь на це запитання дуже проста. Проблеми з коштами немає. Гроші є в банків, які були б раді профінансувати оновлення інфраструктури. Я сам чотири роки тому працював у Європейському банку реконструкції та розвитку й фінансував деякі проекти в комунальному секторі України. Це були переважно водоканали, компанії з електропостачання, а також міський транспорт. ЄБРР, Європейський інвестиційний банк, Світовий банк та інші фінансові інститути – усі вони готові фінансувати розвиток інфраструктури.

Чому цього не відбувається? Бо немає децентралізації. Скажімо, якщо зараз місто захоче зробити більш енергоефективним якесь підприємство, заощаджені кошти підуть у державний бюджет, бо саме держава оплачує електроенергію. А витрати на модернізацію бере на себе місто, а отже, немає інтересу витрачати на це кошти. Через це інвестиції не реалізуються. Якби заощаджені кошти лишались у місцевому бюджеті, було б бажання щось змінювати.

У Польщі є нова тенденція: використання коштів місцевого бюджету не через ради, а через громадський бюджет. Як це відбувається?

– Так, це дуже цікава річ. Є два варіанти. Перший – кілька років тому було запроваджено механізм, згідно з яким кожен громадянин 1% свого податку на доходи фізичних осіб може передати якійсь громадській організації. Обирає цікаву йому ініціативу. Громадські організації таким чином отримали потужне джерело фінансування своїх проектів, а держава не втручається.

Другий – кожне місто у межах свого річного бюджету виділяє тепер певну суму для громадського бюджету. Локальні активісти самі пропонують до реалізації різні проекти й можуть отримати з нього фінансування. Громадськість залучається до розгляду цих проектів, і за допомогою опитувань обирають той, який найбільше подобається людям.

Скільки часу зайняли в Польщі реформи з децентралізації і на які терміни потрібно орієнтуватись Україні?

– Перший етап почався ще в 1991-му, коли були створені муніципалітети. Другий – у 1998-му, коли було закінчено реформу всіх локальних рівнів влади та фіскальну децентралізацію. Зараз 2015 рік, і я не можу сказати, що децентралізація в Польщі – то закінчений процес. Є що досягати.

Україні, безумовно, потрібно через усі ці процеси пройти швидше, адже 20 років було втрачено. Одразу все не вдасться, процес лише почався у 2015-му, тому очікувати перших результатів можна мінімум через два-три роки. Плоди реформ, напевно, пожинатимуть уже інші політичні сили. Але я хочу сказати, що в Польщі тільки через 20 років зрозуміли, кому потрібно бути вдячними за це класне життя, яке маємо тепер. Люди, які запроваджували непопулярні реформи тоді, тепер шановані в суспільстві.