Внесення змін до договорів та підписання додаткових угод до них є частиною поточної діяльності розпорядників та одержувачів бюджетних коштів. Попри це, порядок зміни зареєстрованих бюджетних зобов’язань в різних випадках викликає багато запитань.
У цьому розʼясненні експертів Програми USAID DOBRE йдеться про особливості зміни зареєстрованих бюджетних зобов’язань у разі збільшення/зменшення суми договору, укладеного:
- за результатами проведення відкритих торгів;
- без використання ЕСЗ;
- за результатами проведення відкритих торгів;
- за результатами використання електронного каталогу для закупівлі товару, а також
- у випадку розірвання договору.
На виконання вимог Бюджетного кодексу України, Міністерство фінансів України наказом від 02 березня 2012 року №309 було затвердило Порядок реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України (далі – Порядок № 309), що був зареєстрований в Міністерстві юстиції України 20 березня 2012 року за №419/20732 (зі змінами).
Відповідно до абз. 2 пункту 1.1 глави 1 Порядку №309 орган Державної казначейської служби України (далі – Казначейство або ДКСУ) здійснює реєстрацію та облік бюджетних зобов’язань, бюджетних фінансових зобов’язань розпорядників і одержувачів бюджетних коштів відповідно до Бюджетного кодексу України та з урахуванням вимог Закону України «Про міжнародні договори України», законодавства у сфері закупівель, інших актів законодавства України, що не суперечать бюджетному законодавству, та Порядку №309.
У своєму листі від 11 грудня 2019 року №24-10-08/21940 «Щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства у сфері закупівель» (далі – лист №21940), ДКСУ надали роз’яснення щодо виконання в процесі казначейського обслуговування повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства та законодавства у сфері закупівель в межах компетенції.
Організація роботи органів Казначейства, розпорядників/одержувачів бюджетних коштів щодо реєстрації та обліку бюджетних зобов’язань визначено у главі 2 Порядку №309 із змінами.
Механізм реєстрації бюджетних зобов’язань в органах Казначейства визначено в пункті 2.2. Порядку 309. Принагідно нагадаємо, що останні зміни до пункту 2.2. глави 2 Порядку 309 були внесені Наказом Міністерства фінансів №439 від 16 грудня 2022 року.
У пункті 2.9. глави 2 Порядку №309 визначено, що у разі змін умов бюджетних зобов’язань (додаткові договори, розірвання договору тощо) розпорядник/одержувач бюджетних коштів повинен протягом 7 робочих днів з дати їх виникнення подати до органів Казначейства Реєстр бюджетних зобов’язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів за формою згідно з додатком 1 до Порядку №309 (далі – Реєстр) і відповідні підтвердні документи щодо уточнення реквізитів та показників таких бюджетних зобов’язань.
При знятті з обліку бюджетних зобов’язань суми у Реєстрі проставляються з мінусом.
Мінекономіки у листі від 24 листопада 2020 року №3304-04/69987-06 «Щодо укладення, виконання, змін та розірвання договору про закупівлю» (далі – Лист №69987-06) надали відповіді на найбільш актуальні питання, пов’язані з договорами про закупівлю.
Відповідно до статті 638 ЦКУ, істотними умовами договору є умови про предмет договору, умови, що визначені законом як істотні або є необхідними для договорів даного виду, а також усі ті умови, щодо яких за заявою хоча б однієї із сторін має бути досягнуто згоди.
Згідно пункту 2 статті 180 ГКУ господарський договір вважається укладеним, якщо між сторонами у передбачених законом порядку та формі досягнуто згоди щодо усіх його істотних умов. Істотними є умови, визнані такими за законом чи необхідні для договорів даного виду, а також умови, щодо яких на вимогу однієї із сторін повинна бути досягнута згода. При укладенні господарського договору сторони зобов'язані у будь-якому разі погодити предмет, ціну та строк дії договору (п.3 ст. 180 ГКУ).
Враховуючи вищевикладене, ціна – це істотна умова будь-якого договору, та, відповідно зміна суми зареєстрованих бюджетних зобов’язань за договором є наслідком зміни істотної умови договору.
В зв’язку із продовженням воєнного стану в Україні, розпорядники та одержувачі бюджетних коштів, що зобов’язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону «Про публічні закупівлі» (далі – Замовники), мають здійснювати закупівлі з врахуванням Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Уряду від 12 жовтня 2022 року №1178 зі змінами та доповненнями (далі – Особливості).
Органи Казначейства при реєстрації бюджетних зобов’язань в межах своїх повноважень повинні враховувати встановлені спеціальні норми, згідно з якими істотні умови договору про закупівлю можуть змінюватися виключно у випадках, передбачених законодавством, зокрема заборони замовникам вносити зміни до істотних умов договору про закупівлю, окрім випадків, визначених законодавством у сфері публічних закупівель.
Розглянемо різні випадки зміни бюджетних зобов’язань за договорами, укладеними відповідно до Особливостей та порядок внесення змін бюджетних зобов’язань, зареєстрованих в органах Казначейства.
Збільшення/зменшення суми договору, укладеного за результатами проведення відкритих торгів
Договори, укладені за результатами проведення відкритих торгів з особливостями – це договори про закупівлю в розумінні Закону України «Про публічні закупівлі» (далі – Закон) і, відповідно до повноважень органів Казначейства, визначених в статті 7 Закону, ДКСУ перевіряють наявність інформації щодо таких закупівель в електронній системі закупівель (далі – ЕСЗ).
Внесення змін до істотних умов таких договорів допускається у виключних випадках, визначених у пункті 19 Особливостей.
Замовники мають пам’ятати, що збільшення обсягів протягом бюджетного року відповідно до пункту 19 Особливостей не допускається. Лише у разі застосування положень частини шостої статті 41 Закону може бути збільшення обсягів на початку наступного року.
Варто зауважити, що у разі внесення змін до істотних умов відповідно до підпункту 6 та підпункту 7 пункту 19 Особливостей, може бути як зменшення суми договори, так і збільшення. Про це роз’яснює і Мінекономіки у своєму листі №69987-06 та наводить коментарі до таких випадків у додатку 1 до листа 69987-06.
Органи Казначейства при реєстрації змін до бюджетних зобов’язань перевіряють наявність оприлюдненої інформації щодо внесення змін до договору та додаткової угоди в ЕСЗ. Проте надання до органу Казначейства документального підтвердження застосування однієї з підстав для внесення змін, визначених Особливостями, не передбачено. Про це нагадує ДКСУ у своєму листі №21940.
Відповідно до Порядку 309, у разі внесення змін до бюджетних зобов’язань за договорами укладеними за результатами проведення відкритих торгів з особливостями у відповідному Реєстрі в графі «Дані бюджетного зобов’язання: інформація про закупівлі» проставляється унікальний ідентифікатор закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель.
Збільшення/зменшення суми договору, укладеного без використання ЕСЗ
Відповідно до Особливостей, Замовники можуть укладати договори без використання ЕСЗ у двох випадках:
- здійснення допорогової закупівлі і укладення так званих прямих договорів;
- здійснення закупівлі відповідно до пункту 13 Особливостей.
При внесенні змін до звичайних прямих договорів сторони керуються ГКУ, ЦКУ та умовами договору. Обмежень щодо внесення змін до таких договорів в Особливостях не встановлено. Відповідно, за такими договорами може бути як збільшення, так і зменшення бюджетних зобов’язань. Проте варто не допускати внесення змін до договорів, що призводять до перевищення порогів, встановлених в пункті 10 Особливостей.
Внесення змін до істотних умов договорів, укладених відповідно до пункту 13 Особливостей, регламентується пунктом 19 Особливостей. Перелік випадків є вичерпним і, відповідно, при внесенні змін до таких договорів Замовники мають чітко дотримуватися вимог чинного законодавства.
Варто нагадати, що при реєстрації бюджетних зобов’язань та змін до них за договорами, укладеними без використання ЕСЗ, перевірка інформації щодо таких закупівель в ЕСЗ не входить до повноважень органів Казначейства.
Збільшення/зменшення суми договору, укладеного за результатами використання електронного каталогу для закупівлі товару
У разі укладення договору за результатами здійснення закупівлі шляхом використання електронного каталогу (далі – е-каталог) відповідно до пункту 10 Особливостей, зміни до істотних умов таких договорів можуть вноситися лише у випадках, визначених у пункті 19 Особливостей.
Закупівля з використанням е-каталогу – не процедура закупівлі, а договори, укладені за результатами використання е-каталогу не являються договорами про закупівлю в розумінні Закону. Відповідно до повноваження ДКСУ не входить перевірка інформації в ЕСЗ щодо таких закупівель, оскільки це не передбачено у статті 7 Закону.
Розірвання договору
Статтею 651 ЦКУ визначено, що зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом. Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору. У разі односторонньої відмови від договору у повному обсязі або частково, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є відповідно розірваним або зміненим.
Пункт 2.9 Порядку №309 не містить вичерпного переліку документів, що розпорядник/одержувач бюджетних коштів повинен надати органу Казначейства у разі зміни бюджетних зобов’язань, а отже Замовник може надати будь-які документи, що свідчать про відповідні зміни у бюджетних зобов’язаннях.
У разі розірвання договору за згодою сторін шляхом укладення додаткової угоди до договору, до органу казначейства подається така додаткова угода разом з відповідним Реєстром.
Одностороннє розірвання договору можливе лише у випадках, визначених у цьому договорі. Казначейству в такому випадку необхідно надати документи щодо розірвання договору у порядку, який встановлений в договорі.
У разі розірвання договору про закупівлю в розумінні Закону, органи Казначейства перевіряють наявність відповідної інформації в ЕСЗ.
Проте надання оцінки діям сторін щодо укладення, зміни або припинення господарсько-договірних правовідносин розпорядників/одержувачів бюджетних коштів до повноважень органів Казначейства не відноситься.
Наостанок нагадаємо, що згідно пункту 4.4. глави 4 Порядку №309 за порушення бюджетного законодавства в частині необґрунтованої відмови в реєстрації або несвоєчасної реєстрації бюджетних зобов’язань до органів Казначейства можуть застосовуватися заходи впливу відповідно до Бюджетного кодексу України.
Висновки
Під час внесення змін до бюджетних зобов’язань розпорядники та одержувачі повинні зважати на умови договору та дотримуватися вимог Бюджетного кодексу України, Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України, а також законодавства у сфері публічних закупівель.
Органи Казначейства вносять зміни до зареєстрованих бюджетних зобов’язань за договорами відповідно до Бюджетного кодексу України, Порядку №309 та інших актів законодавства України, що не суперечать бюджетному законодавству.
Під час виконання контрольних функцій, встановлених законодавством у сфері публічних закупівель, органи Казначейства керуються Законом України «Про публічні закупівлі» та іншими нормативно-правовими актами, які діють у цій сфері.
Посилання на НПА та ресурси, що згадані у роз’ясненні:
- Господарськи кодекс України від 16 січня 2003 року №436-IV (із змінами). Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/436-15#Text
- Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 року №435-IV (із змінами). Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/435-15#Text
- Бюджетний кодекс України від 08 липня 2010 року №2456-VI (із змінами). Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17/ed20221023#Text
- Закон України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року №922-VIII (із змінами). Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/922-19#Text
- Постанова КМУ від 12 жовтня 2022 року №1178 «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі”, на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування» (із змінами). Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1178-2022-%D0%BF#Text
- Наказ Міністерства фінансів України від 02 березня 2012 року №309 «Про затвердження Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов’язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України» (із змінами). Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0419-12#n18
- Наказ Міністерства фінансів від 16 грудня 2022 року №439 «Про внесення змін до Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов’язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України». Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1720-22#n2
- Лист Мінекономіки від 24 листопада 2020 року №3304-04/69987-06 «Щодо укладення, виконання, змін та розірвання договору про закупівлю». Режим доступу: https://www.me.gov.ua/InfoRez/DocumentsList?id=f2e30594-ba6c-420f-9c24-2a852415a884&tag=InforezKnowledgeDb&lang=uk-UA&fNum=3304-04%2F69987-06
- Лист Державної казначейської служби України від 11 грудня 2019 року №24-10-08/21940 «Щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства у сфері закупівель». Режим доступу: https://infobox.prozorro.org/news-mert/list-dksu-shchodo-kontrolyu-za-dotrimannyam-byudzhetnogo-zakonodavstva-u-sferi-zakupivel
Ця публікація стала можливою завдяки щирій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID). Зміст є відповідальністю Глобал Ком'юнітіз (Global Communities) і не обов'язково відображає точку зору USAID чи Уряду Сполучених Штатів.
