Авторка: Леся Федченко, консультантка Програми Ради Європи «Посилення доброго демократичного врядування і стійкості в Україні»

У зв’язку із повномасштабним вторгненням рф в Україну 24.02.2022 р. та введенням правового режиму воєнного стану, відповідно до Закону України від 12.05.2015 р. №389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі – Закон №389), в органах місцевого самоврядування виникають питання практичного застосування законодавства, пов’язаного з діяльністю старост та здійснення ними їх повноважень під час дії воєнного стану.

Такі питання можна поділити на дві групи:

1. питання діяльності інституту старост у територіальних громадах (далі – ТГ), в яких сільська, селищна, міська рада (далі – рада), її виконавчий комітет (далі – виконком) та сільський, селищний, міський голова (далі – голова) здійснюють свої повноваження самостійно;
2. питання діяльності інституту старост у ТГ, в яких повноваження ради, її виконкому та голови здійснює начальник військової адміністрації населеного пункту (далі – начальник ВА НП) відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону № 389.

Питання діяльності інституту старост у ТГ, в яких рада, її виконком та голова здійснюють свої повноваження самостійно

• Чи можливо під час дії воєнного стану проводити громадське обговорення кандидатури старости?

Так, можливо. Абзацом 2 ч. 1 ст. 54-1 Закону № 280 передбачено, що кандидатура старости вноситься на громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю). Тобто, громадське обговорення може відбуватися у формах, що не передбачають масові зібрання. Наприклад, це може бути опитування (усне) чи анкетування (письмове) жителів відповідного старостинського округу, тощо. Дане питання пов’язане з положеннями п. 8 ч. 1 ст. 8 Закону № 389, що передбачає заборону проведення мирних зборів, мітингів, походів і демонстрацій, інших масових заходів під час дії режиму воєнного стану. Однак, якщо громадське обговорення буде проведено у формі, що не передбачає зібрання великої кількості людей – порушення у цьому не буде.

• Чи можливо під час дії воєнного стану не дотримуватися визначеної ч. 1 ст. 54-1 Закону № 280 необхідної кількості голосів жителів при громадському обговоренні кандидатури старости (багато жителів виїхали на час війни)?

Ні, не можливо. Положення абзацу 1 ч. 1 ст. 54-1 Закону № 280 щодо необхідної кількості голосів жителів старостинського округу для погодження кандидатури старости має бути дотримано. В іншому випадку кандидатура старости вважатиметься не погодженою жителями старостинського округу. 

• Староста виїхала у більш безпечну місцевість в Україні та набула статусу внутрішньо-переміщеної особи, перебуває у відпустці без збереження заробітної плати. Чи можливо тимчасово покласти виконання її обов’язків на іншого старосту?

Саме покласти виконання обов’язків чи повноважень конкретного старости – не можливо. Однак, можливо уповноважити здійснювати окремі функції, які здійснювала староста, що перебуває у відпустці, іншу посадову особу місцевого самоврядування (не обов’язково це має бути староста за посадою – це може бути будь-яка посадова особа місцевого самоврядування, яка працює в апараті ради та її виконавчого комітету, яка спроможна такі функції здійснювати, крім своїх посадових обов’язків). Однак, ця особа не зможе здійснювати представницькі повноваження старости у відповідній раді та виконавчому комітеті, передбачені ч. 5 ст. 54-1 Закону № 280.

Крім цього, можна застосувати положення абзацу 2 ч. 2 ст. 2 Закону № 2136, що передбачає з метою оперативного залучення до виконання роботи нових працівників, а також усунення кадрового дефіциту та браку робочої сили, у тому числі внаслідок фактичної відсутності працівників, які евакуювалися в іншу місцевість, перебувають у відпустці, простої, тимчасово втратили працездатність або місцезнаходження яких тимчасово невідоме, можливість для роботодавця укладати з новими працівниками строкові трудові договори у період дії воєнного стану або на період заміщення тимчасово відсутнього працівника. Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону № 2136 цей Закон визначає, зокрема, особливості проходження служби в органах місцевого самоврядування.

• Чи можливо оголосити старості простій на період дії воєнного стану?

Староста є посадовою особою місцевого самоврядування за Законом № 2493, на нього відповідно до ч. 3 ст. 7 вказаного Закону поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених Законом № 2493. Відповідно до ст. 4 КЗпП законодавство про працю складається з КЗпП  та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.

Поняття простою передбачено ст. 34 КЗпП – це зупинення роботи, викликане відсутністю організаційних або технічних умов, необхідних для виконання роботи, невідворотною силою або іншими обставинами. У разі простою працівники можуть бути переведені за їх згодою з урахуванням спеціальності і кваліфікації на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації на весь час простою або на інше підприємство, в установу, організацію, але в тій самій місцевості на строк до одного місяця. Оплата часу простою не з вини працівника здійснюється за правилами ст. 113 КЗпП з розрахунку не нижче від двох третин тарифної ставки встановленого працівникові розряду (окладу). Про початок простою, крім простою структурного підрозділу чи всього підприємства, працівник повинен попередити роботодавця чи бригадира, майстра або посадових осіб. За час простою, коли виникла виробнича ситуація, небезпечна для життя чи здоров’я працівника або для людей, які його оточують, і навколишнього природного середовища не з його вини, за ним зберігається середній заробіток. Час простою з вини працівника не оплачується.

Законом № 389 передбачено можливість затвердження тимчасової структури виконавчих органів ради. Так, згідно з ч. 9 ст. 9 Закону № 389 у разі затвердження головою тимчасової структури виконавчих органів ради для працівників, посади яких не включені до тимчасової структури, оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду. Рішення про затвердження тимчасової структури виконавчих органів ради втрачає чинність не пізніше ніж через 30 днів з дня припинення чи скасування воєнного стану, якщо ним не встановлено більш ранній строк втрати чинності.

Отже, можливість оголошення старості простою передбачена двома окремими положеннями законодавства та може бути застосована у разі наявності передбачених вказаними нормами обставин. 

• Чи може староста у період дії воєнного стану давати вказівки та доручення керівникам комунальних підприємств та закладів, які працюють на території старостинського округу?

Вказані посадові особи не перебувають у підпорядкуванні старости, однак, він може це робити у рамках здійснення ним своїх повноважень, передбачених ч. 5 ст. 54-1 Закону № 280 (запровадження режиму воєнного стану не є критерієм). Наприклад:

• у рамках організації виконання рішень сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, розпоряджень сільського, селищного, міського голови на території відповідного старостинського округу та у здійсненні контролю за їх виконанням (п. 5 ч. 5 ст. 54-1 Закону № 280);
• у рамках здійснення контролю за використанням об’єктів комунальної власності, розташованих на території відповідного старостинського округу (п. 9 ч. 5 ст. 54-1 Закону № 280)
• у рамках здійснення контролю за станом благоустрою відповідного старостинського округу (п. 10 ч. 5 ст. 54-1 Закону № 280).

Питання діяльності інституту старост у ТГ, в яких повноваження ради, її виконкому та голови здійснює начальник ВА НП 

• Чи може начальник ВА НП затвердити на посаду старосту?

Так, може, у разі здійснення ним повноважень ради, її виконкому та голови відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону № 389 у спосіб, передбачений ч. 1 ст. 54-1 Закону № 280 (за результатами громадських обговорень). У такому разі затвердження погодженої жителями відповідного старостинського округу кандидатури старости здійснюється начальником ВА НП одноосібно шляхом видання розпорядження (наказу). Начальник ВА НП у даному випадку одночасно реалізує повноваження голови та відповідної ради. 

• Чи може начальник ВА НП звільнити старосту з посади?

Так, може, у разі здійснення ним повноважень ради, її виконкому та голови відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону № 389 та наявності законних підстав. У такому разі звільнення старости відповідно до закону здійснюється начальником ВА НП одноосібно шляхом видання розпорядження (наказу). Начальник ВА НП у даному випадку реалізує повноваження відповідної ради. 

• Чи може начальник ВА НП оголосити старості простій?

Староста є посадовою особою місцевого самоврядування за Законом № 2493, на нього відповідно до ч. 3 ст. 7 вказаного Закону поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених Законом № 2493. Відповідно до ст. 4 КЗпП законодавство про працю складається з КЗпП  та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.

Поняття простою передбачено ст. 34 КЗпП – це зупинення роботи, викликане відсутністю організаційних або технічних умов, необхідних для виконання роботи, невідворотною силою або іншими обставинами. У разі простою працівники можуть бути переведені за їх згодою з урахуванням спеціальності і кваліфікації на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації на весь час простою або на інше підприємство, в установу, організацію, але в тій самій місцевості на строк до одного місяця. Оплата часу простою не з вини працівника здійснюється за правилами ст. 113 КЗпП з розрахунку не нижче від двох третин тарифної ставки встановленого працівникові розряду (окладу). Про початок простою, крім простою структурного підрозділу чи всього підприємства, працівник повинен попередити роботодавця чи бригадира, майстра або посадових осіб. За час простою, коли виникла виробнича ситуація, небезпечна для життя чи здоров’я працівника або для людей, які його оточують, і навколишнього природного середовища не з його вини, за ним зберігається середній заробіток. Час простою з вини працівника не оплачується.

Законом № 389 передбачено можливість затвердження тимчасової структури виконавчих органів ради начальником ВА НП. Так, згідно абзацу 2 п. 1 ч. 2 ст. 10 Закону № 389 начальник ВА НП може затвердити тимчасову структуру виконавчих органів ради (для працівників, посади яких не включені до тимчасових штатних розписів, оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду).

• Кому підпорядковується староста у разі здійснення повноважень голови начальником ВА НП – начальнику ВА НП чи заступнику голови?

Відповідно до ч. 6 ст. 54-1 Закону № 280 при здійсненні наданих повноважень староста є відповідальним і підзвітним – сільській, селищній, міській раді та підконтрольним – сільському, селищному, міському голові.

Відповідно до ч. 2 ст. 54-1 Закону № 280 староста працює на постійній основі в апараті відповідної ради та її виконавчого комітету, а в разі обрання членом цього виконавчого комітету – у виконавчому комітеті ради.

У разі здійснення начальником ВА НП повноважень ради, її виконкому та відповідного голови відповідно до п. 2 ч. 2 ст. 10 Закону № 389 апарат сільської, селищної, міської ради та її виконавчого комітету, інші виконавчі органи (з урахуванням абзацу 3 п. 1 цієї частини), комунальні підприємства, установи та організації відповідної територіальної громади підпорядковуються начальнику ВА НП. 

• Чи може начальник ВА НП утворювати чи змінювати старостинські округи?

Так, може, у разі здійснення ним повноважень ради, її виконкому та голови відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону № 389. У такому разі рішення приймається начальником ВА НП одноосібно шляхом видання розпорядження (наказу). Начальник ВА НП у даному випадку реалізує повноваження відповідної ради. Однак, після закінчення чи скасування воєнного стану, коли буде відновлено повноцінну роботу відповідних органів місцевого самоврядування – відповідна рада може прийняти інше рішення з цього питання. 

• Чи може тимчасова структура виконавчих органів ради не передбачати на період дії воєнного стану посад старост?

Поняттям «тимчасова структура виконавчих органів ради» оперує виключно Закон № 389, інші акти законодавства не містять такого поняття. На жаль, Закон № 389 не визначає будь-яких вимог чи критеріїв до посад, які передбачаються тимчасовою структурою, не надає переваг одних посад над іншими (наприклад, виборних над невиборними посадами). Рішення щодо включення/не включення тих чи інших посад до тимчасової структури виконавчих органів ради приймається начальником ВА НП, виходячи із місцевих умов та враховуючи обставини.