Сергій Попов, експерт з децентралізації, колишній очільник Офісу реформ Донецької області, розповід на Громадському радіо про перебіг реформи місцевого самоврядування на Донеччині

Ірина Соломко: Що вже вдалося досягнути у вашому прифронтовому регіоні?

Сергій Попов: У представників органів місцевого самоврядування є свої суперечки та емоції, але процес йде.

Не так давно у місті Маріуполь проводився форум, де обговорювали питання, як бути тим громадам, які знаходяться уздовж лінії зіткнення. Вони теж хочуть скористатися отримати нові повноваження та право розпоряджатися своїм майном і коштами.

Але, на жаль, через те, що у деяких органів місцевого самоврядування немає ані ради, ані голови — там працює військово-цивільна адміністрація, — відбувається блокування процесу об’єднання територіальних громад.

І тому ми не можемо сказати, що в Донецькій області можуть створитися всі 38 об’єднаних територіальних громад, що заплановано за перспективним планом.

Відповідно, на 18 грудня були призначені вибори лише в трьох громадах на достатньо великій відстані від лінії зіткнення.

Давайте їх назвемо. Це ті громади, які створилися в 2016 році?

Так. Це Соледарська міська об’єднана територіальна громада, яка проходила процес об’єднання в минулому році, але частина сільських рад тоді не виявила бажання з ними об’єднатися. І тільки після нового року заявили про свою готовність до об’єднання та повністю пройшли процедуру.

Але в нас є таке поняття, як матрьошки, коли за містом обласного значення закріплені ще ради — селищні або міські. Так от, Соледар був містом супутником великого міста Бахмут. Дякуючи народним депутатам, це питання було розглянуто. І таким містам, як Соледар та Миколаївка були надані статуси міст районного значення. Завдяки цьому вони змогли завершити процедуру об’єднання, і ЦВК оголосило там вибори.

Ці два міста не мали статусу повноцінних міст?

Вони мали статус міста з точки зору українського законодавства і юрисдикції, але вони були підпорядковані іншому місту обласного значення. В них не було своїх бюджетів, хоча і мали свого міського голову і депутатів. Виконком не був повноцінним.

Тобто вони залежали від більшого міста?

Так, і ті самі питання освіти і охорони здоров’я вирішували не вони, а в тому місті, що було вищого підпорядкування.

І такі приклади більш притаманні Донецькій і Луганській області, де є промислові осередки?

Так, і це заважає, бо існує вплив великих міст. Вони не готові відпускати малих. Адже такі агломерації формувалися з економічного розуміння, коли були монопрофільні міста, які з’єднували в одну систему для того, щоб вони працювали.

І зараз складно розривати такі матрьошки, проте процес йде. Міста набувають власних повноважень, можуть розпоряджатися своїм майном, коштами, і таким чином розвивати свої об’єднані громади.

В Миколаївської громади був дуже складний шлях. Там є бюджетоутворююче підприємство — теплоелектростанція.

До якого міста відносилось місто Миколаївка?

До Слов’янська. Отже в нас є дві громади — Соледарська і Миколаївська. В Соледарську знаходиться велике підприємство «Артемсіль», яке постачає сіль не тільки на територію України, але й за кордон. Тому я впевнений, що в них з бюджетом буде все добре.

Зараз головне звернути увагу на формування кадрового потенціалу, адже вони не мали повноцінного виконкому, потрібно добирати фахівців, а в нас, в Донецькій області, на жаль, з цим є велика проблема. Через бойові дії частина людей виїхала, і тому кадрове питання для нас стоїть найгостріше, ми це вже побачили за підсумками року і роботи тих громад, які об’єдналися в 2015 році.

В минулому році в нас об’єднались міська, селищна і сільська громади, і найкращій потенціал показала міська громада, тому що у виконкомі були кадри, які змогли підхопити всі нагальні питання. Це Лиманська об’єднана громада. А в Шахівської ОТГ — найбільші проблеми із кадровим забезпеченням.

На жаль, небагато людей, які готові працювати сьогодні на державній службі, йти в органи місцевого самоврядування. Мало хто готовий брати на себе таку велику відповідальність.

Ви назвали дві громади — Миколаївська та Соледарська. Яка третя громада?

Це Ілінівська громада. Це як раз той прецедент, про який говорять на території всієї України, — це коли об’єднуються села, обминаючи місто. Це чудово, що в нас формуються сільські громади, але треба, щоб до цього підходили з усвідомленням того, як ця громада буде існувати далі, після об’єднання.

В цій громаді цікаво те, що центр в ній — це село, яке знаходиться на відстані 200 метрів від міста обласного значення. Це село об’єднало навколо себе велику частину Костянтинівського району. І ми розуміємо, що там будуть проблеми і з бюджетом, і з кадрами, і саме головне, що в них немає перспективи розвитку. Уявімо собі, що закінчилась війна, прийшов інвестор. Звичайно, що він піде у велике місто, яке поруч, де є розвинуті комунікації, трудовий ресурс. А поруч є земля, де можна було б розвивати своє підприємство та трудові ресурси.

Сьогодні там вирішили розірвати ці ресурси: частина пішла в одну громаду, частина залишилась з містом.

Тому громади, які зараз формуються, мають розуміти свою візію на багато років вперед. І ті кошти, які вони зараз отримують — 60% ПДФО, земельні податки, — це бюджет на сьогодні, а завтра, коли будуть і надалі передаватися повноваження, на бюджети будуть покладені додаткові фінансові навантаження.

Чи пояснювалось тій громаді, що це неперспективно і неспроможно — об’єднуватися біля міста, не долучаючись до нього?

Тут є біда і самого міста, і райдержадміністрації. Адже місто в певний момент не проявило достатньо ініціативи, щоб сформувати цю громаду. Але й була проблема в тому, що район намагався вплинути, щоб залишити під собою максимальну кількість сільських територій. Вони розуміють, що райдержадміністрації не буде, але треба залишити свою вотчину. Тому так і сформували громаду, що більша частина району знаходиться в ній.

Велика проблема полягає в тому, що з людьми ніхто не комунікує і не пояснює їм, що буде відбуватися після об’єднання. Зараз скажи будь-якому мешканцю в селі, що після створення громади, там з’явиться 60% ПДФО, то він нічого не зрозуміє. Треба говорити про підвищення якості надання послуг людям, які будуть жити на території об’єднаної громади, про формування абсолютного нового підходу розвитку територій, та висвітлення планів того, чого ми хочемо досягнути через рік. А цього бачення, на жаль, ніхто не представляє людям.

Як ви вважаєте, в лідерів об’єднаних громад почало з’являтися стратегічне мислення і відчуття того, куди потрібно рухатися далі?

Перше, що з’являється у цих людей, це страх. Тому що з’являється велика кількість повноважень, а з ними і відповідальність. Безумовно, приходять і гроші, але це не ті гроші, які ти заробив, працюючи на роботі. Це гроші платників податків, за них треба звітувати, з ними треба працювати відкрито і прозоро. Саме це і лякає людей, які працюють в об’єднаних громадах.

Ми бачимо це в різних областях по використанню державної субвенції, що дається з державного бюджету на розвиток об’єднаних територіальних громад і їхньої інфраструктури. Не всі проекти реалізовані, а залишилось лише два місяці. І, якщо ці кошти не використати, то вони не перейдуть на наступний рік.

Так, є громади, я в яких з’являється стратегічне бачення, і є приклади, коли є розуміння того, що потрібно робити акцент на розвитку. Але ми маємо зараз говорити про підвищення кваліфікаційного рівня людей, які працюють в новостворених органах місцевого самоврядування. Адже чого ми хочемо від процесу децентралізації? Ми хочемо формування потужного базового рівня, щоб проблеми простого пересічного громадянина могли вирішуватися на місцях. І неважливо, що це за проблема — погана дорога, відсутність води чи світла.

Отже, ці питання потрібно розуміти в контексті того, що ми маємо зменшити кількість дотаційних громад, формувати проектні бюджети, коли ми виходимо з потреб. Наприклад, в нас є школа, яка з’їдає два мільйони за рік, а таких шкіл 5-6, і де ж знайти гроші, щоб закрити ці питання?

Проектний бюджет — це розуміння, що в громаді народилось певна кількість дітей, відповідно через пару років вони підуть у дитячий садочок, через деякий час — у школу, і ти складаєш бюджет, виходячи з розуміння того, щоб забезпечити якісним вихованням і навчанням цю кількість дітей. Це і є проектне мислення формування бюджету, яке тільки-но починає приходити.

Ми маємо сформувати розуміння того, що треба дивитися на роки вперед. І свою п’ятирічну каденцію потрібно планувати з урахуванням того, чого ти хочеш досягнути саме через п’ять років. Адже, якщо подивитися з точки зору впровадження будь-якого проекту, то рік — це дуже мало. Тому що спочатку потрібно цей проект прописати, подати, захистити, підготувати проектно-кошторисну документацію, а це займає 4-5 місяців. І потім залишається на так багато часу на його реалізацію. А якщо це будівництво, то за рік-два воно точно не буде реалізовано. І тут з’являється необхідність планувати проектно.

Говорячи про проектне планування опорних шкіл, ми маємо підходити до цього комплексно. Якщо ми робимо опорну школу, то ми спочатку ремонтуємо дороги, купуємо автобуси, і тільки тоді вирішуємо, в яких школах будемо опускати їхній рівень.

На що витрачали кошти об’єднані громади Донеччини?

В-першу чергу, на дороги. Тому що це головна проблема нашої країни. Далі, це були проекти по освітленню вулиць сільських територій, по водопостачанню. Цікаві проекти змогли реалізувати в Черкаській громаді, де почали робити дитячі майданчики в селах. При чому це робилось спільно з мешканцями сіл, і вийшли дуже гарні та якісні майданчики.

Також важливий проект було реалізовано по заміні котельні, адже люди вже думають про термомодернізацію.

Маємо прецеденти, коли громад, зокрема Лиманська громада, просила виділити їм кошти для придбання техніки комунальним підприємствам, щоб вони могли самі робити дороги, прибирати їх від снігу взимку, а навесні підстригати зайву траву. І гроші на це було виділено.

В цьому році в Донецькій області буде вже шість громад. Чи є потенціал на збільшення їхньої кількості?

Для нас буде дуже важливим прийняття законопроекту, коли можна буде об’єднуватися навколо міст обласного значення, і об’єднуватися сільським радам з різних територій. Через відсутність цієї норми закону ЦВК не пропускає до об’єднання ще як мінімум п’ять громад. Тому у нас на сьогодні є потенціал, і навіть біля Маріуполя є сільські ради, які готові об’єднатися, і в наступному році піти на свої перші вибори.

Чому до речі, на Приазов’ї, біля Маріуполя, місцеве самоврядування таке пасивне?

Попередня влада міста не ініціювала процедуру, бо не бачила в ній необхідності. В 2015-му ще йшли бойові дії на околицях самого міста. Ніхто не розумів, що буде далі. Тому боялися ініціювати цю процедуру, адже люди могли просто не підтримати її.

В кінці 2015 року пройшли чергові вибори, при владі з’явилися нові обличчя, нові депутати і новий міський голова. Сьогодні питання об’єднаних територіальних громад активно розглядається і обговорюється, бракує лише змін до законодавства, адже є багато сіл, які зацікавлені об’єднатися навколо міста Маріуполь.

Програма створена за сприяння проекту DESPRO