Народний депутат, голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Віталій Безгін розповів, як можуть змінитися межі областей, районів, громад та старостинських округів України ще цього року.

Автор: Дмитро Синяк

---

Це інтерв’ю почалося з посту у Facebook, яким Віталій Безгін анонсував майбутні зміни до адміністративно-територіального устрою України. Народний обранець, зокрема, анонсував появу «інструменту для корекції меж областей (за винятком тимчасово окупованих територій і зони бойових дій)», а також заявив, що «кількість громад зміниться». Оскільки це питання напряму стосується мешканців цілої України, «Децентралізація» запропонувала Віталію Безгіну детальніше розповісти про озвучені ним ініціативи.

 

Межі областей зміняться, але політика тут ні до чого

 

«Конфігурація деяких областей відбиває давні розмежування, які штучно розірвали території зі спільною історією та географічними особливостями; це треба виправити задля підвищення ефективності адміністративного устрою»

 

Розмови щодо зміни меж областей не так давно вважалося провокаційними, такими, що вносять розкол у українське суспільство і сіють зерна сепаратизму. Тепер це вже не так?

- Йдеться про зовсім інші речі. Це суто адміністративний момент, тут немає жодної політики. Річ у тім, що конфігурація деяких областей відбиває деякі давні розмежування, такі як, наприклад, проведення кордону по річці Збруч – спершу австрійського, потім польського. Через це території, які сторіччями мали спільність, у тому числі завдяки географічним особливостям місцевості, штучно розірвали. І цей неприродній розрив зберігається в адміністративно-територіальному устрої України по сьогодні. Його треба усунути. Питання областей також можна піднімати у контексті європейської інтеграції.

А як межі областей пов’язані з європейською інтеграцією?

Наприклад, у Польщі розвиток держави базується на регіональному рівні. Але Польща під час змін адміністративно-територіального устрою створила 16 воєводств, кожне з яких відповідає вимогам статистичних регіонів ЄС. Наші регіони, на жаль, такою відповідністю похвалитися не можуть. У будь-якому разі, ми повинні обирати найкращу для себе модель. Головне, щоб це давало можливість залучати в економіку наших територій якомога більше коштів Європейського Союзу та донорських структур.

Мабуть, поява інструменту зміни меж областей дасть нам можливість підкоригувати ці межі там, де вони були проведені недолуго?

- Саме так. У нас є кілька таких випадків. Крім берегів Збруча, про які я вже говорив, проблеми є також на заході України, в Івано-Франківській області. Звісно, проєкти змін спершу мають стати предметами ґрунтовних досліджень, і тільки після цього будуть ухвалені певні рішення. Але тут я хочу наголосити, що йдеться суто про одиничні випадки. Відповідно, жодних глобальних змін не буде.

До речі, може, варто змінити й саму назву – область? Навіщо нам ця радянська спадщина?

- Це, бачите, дуже давня і, як на мене, суто філологічна дискусія. Я проти заміни слова «область», і зовсім не тому, що маю якусь симпатію до радянського минулого. Якраз навпаки. Можливо, області й справді варто було переназвати. Але я чудово пам’ятаю, як у 2019-2020 ми готували проєкт змін до Конституції. Тоді деякі вельмишановні експерти фокусувалися не на фактичному серйозному наповненні цього проєкту, а на його оболонці. Вони годинами могли сперечатися про те, що у нас буде: район, повіт чи округ. У результаті вони ускладнили все настільки, що головні ідеологи реформи вирішили нічого не змінювати. Отже такі дискусії здатні вбити будь-які хороші напрацювання. Тому я вважаю, що назва регіонально рівня – точно не проблема. Головне – зміст.

 

 

Про зміни до Конституції, які зробить вже наступний парламент

 

Ви не раз казали, що у контексті реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади давно назріла потреба у змінах до Конституції. Не могли б ви підсумувати, у яких саме?

- Насамперед треба сказати, що у Конституції немає терміну «громада», а він, вочевидь, повинен там бути. Так само, як і багато інших речей, пов’язаних з реформою. Про це багато сказано, я не хотів би зараз повторюватися.

Якщо вже вносити до Конституції зміни, які стосуються адміністративно-територіального устрою, може, одразу змінити й назви Дніпропетровської і Кіровоградської областей? Дивно, що у парламенту ніяк не дійдуть до цього руки.

- Це різні питання, які не варто поєднувати. Все знову впреться у ще одну суто філологічну непотрібну дискусію, й це може зашкодити прийняттю загального, головного рішення. Тобто замість того, щоб дати громадам інструмент для розвитку, ми зануримося у суперечки, які, до слова, тривають з 2015 року: Дніпровською має бути область чи Січеславською, Кропивницькою чи Центральноукраїнською?

Як же тоді вирішити це питання?

- Парламент міг би проголосувати за соломонове рішення – виключити назви областей з Конституції. Адже це радянська практика, у конституціях західних держав переліку жодних адміністративно-територіальних одиниць немає. За таких умов для перейменування Дніпропетровської та Кіровоградської областей було би достатньо вже не 300, а 226 голосів. Причому голосування можна було би провести за процедурою прийняття звичайного закону, який буде голосуватися одразу, за основу та в цілому. На мій погляд, це був би непоганий варіант.

Чи реально знайти 300 голосів для змін, про які ви сказали?

- У нинішньому парламенті – не факт, навіть якщо ми підемо на якісь компроміси. Тут треба, щоправда, наголосити, що зміни до Конституції неможливо вносити під час воєнного стану. Тож я думаю, що після завершення дії воєнного стану, протягом якогось транзитного періоду ми зможемо остаточно оформити проєкт змін до Основного Закону і передати його вже парламенту наступного скликання.

 

 

Якими будуть нові райони?

 

«У деяких районах високогір’я України, наприклад, у Верховинському районі, неможливо дотримуватися стандартів NUTS щодо кількості населення, що потребує перемовин з ЄС для адаптації цих норм»

 

Як планується змінювати межі районів? І чому? Адже їх було сформовано зовсім недавно.

- Деякі з нових районів не відповідають європейським статистичним параметрам, я маю на увазі стандарти NUTS. У нас кілька таких районів - переважно, на високогір’ї Івано-Франківської та Чернівецької областей. Я думаю, межі цих районів можуть стати предметом наших перемовин з колегами по Європейському Союзу. Нам треба буде довести, що на високогір’ї практично неможливо включити до районів таку кількість людей і територій, як цього вимагає NUTS. Наприклад, у Верховинському районі на Івано-Франківщині, на території у майже 1,3 тис. кв. км живуть 30 тис. осіб, а не 150 тис., як має бути за NUTS. Зрештою, за саме таку конфігурацію Верховинського району боролися місцеві жителі, які навіть влаштовували з цього приводу демонстрації. Все це буде предметом непростих і тривалих перемовин.

У більшості районів, через які прокотився фронт, або які пройшли через окупацію, тепер важко зібрати 150 тис. мешканців. Відтак, якщо дотримуватися методики NUTS, треба буде об’єднувати величезні території…

- Найбільші проблеми зараз із Чернігівською, Сумською та Херсонською областями. Наприклад, в усіх вісімнадцяти громадах правобережної Херсонщини до повномасштабного вторгнення жили близько мільйона мешканців, а тепер там налічується від сили 150-190 тисяч осіб. Я думаю, на таких територіях точно буде тотальне перемоделювання і районів, і громад, але зараз важко говорити про якусь конкретну конфігурацію. Адже вона має бути елементом загальнодержавної регіональної політики: ми маємо в принципі зрозуміти, на чому буде ґрунтуватися економічний розвиток таких територій. Бо навіть після війни російська федерація у формі того чи іншого державного утворення все одно залишиться. А якщо так, залишиться й небезпека, яку вона у собі несе. Може, цієї небезпеки буде менше, ніж зараз, але цей фактор все одно впливатиме, приміром, на залучення інвестицій у прикордонні регіони.

Чи є в Уряду і Парламенту бачення того, як повинні розвиватися такі території?

- Є кілька варіантів. Найвірогідніший з них такий: драйвером місцевого розвитку проблемних районів мають стати військові частини, при цьому уряд повинен повернути громадам «військове» ПДФО. Така економічна модель є цілком життєздатною. Ми вже замовили дослідження по всіх деокупованих територіях, і скоро будемо мати всі потрібні цифри. Тоді будемо сідати і перемоделювати громади, розмірковуючи, як ними управляти вже по завершенню війни.

 

 

Спершу нова методика спроможності, потім – нові громади

 

Укрупнення громад потрібне через відтік населення?

- Не тільки, також і через викликані війною руйнування. Хочеться нам цього, чи ні, повномасштабне російське вторгнення вплинуло на потенціал та спроможність багатьох громад, особливо на сході та півдні України. Багато людей виїхали, багато інфраструктури зруйновано, а перспективи розвитку багатьох населених пунктів стали дуже туманними. Коли так, адміністративно-територіальні зміни у таких громадах є неминучими. Проте це не означає, що ось ми вже завтра побіжимо нарізати нові громади. Важливо зрозуміти, що кількість громад не має значення, державі важливо лишень, щоб усі громади були спроможними і могли розвиватися. Але для досягнення цих цілей насамперед треба перезатвердити методику спроможності громад, чітко виписавши у ній критерії, яким ці громади мають відповідати. Після цього першого кроку держава та міжнародні донори повинні звернути особливу увагу на економічно слабші громади, щоб підтягнути їх до загального рівня. Насамперед це стосуватиметься громад, розташованих на територіях, які зазнали руйнувань внаслідок бойових дій або катастроф, таких, як руйнація дамби Каховського водосховища. І тільки тоді можна буде говорити про зміни меж громад на законодавчому рівні.

Виходить, існуюча методика спроможності громад – неякісна?

- Ні, так не можна сказати, просто вона є доволі загальною. Вона, наприклад, вимагає нерозривності території і наявності певної кількості населення у громаді. Це загальні речі, й вони були потрібні на початку реформи, але зараз їх вже замало. Тепер ми хочемо бачити кожну громаду стратегічно, хочемо бачити, яку мережу послуг вона має, який у неї економічний потенціал, які у неї землі, які перспективи щодо залучення інвесторів, які вона має логістичні коридори… Цей комплекс критеріїв треба синхронізувати зі стратегіями, що повинні бути у кожній громаді. До речі, невдовзі Мінрозвитку повинен почати затверджувати такі стратегії, перевіряючи їх на відповідність обласним стратегіям. Отже, справа рухається…

- Чи скоригує держава межі неспроможних громад, сформованих в угоду місцевим політикам?

- Неспроможні громади, на жаль, з’явилися не тільки в угоду місцевим політикам. Приміром, у період добровільного об’єднання у деяких областях певні менеджери намагалися «настругати» якомога більше громад, бо отримували за це бонуси у певних міжнародних партнерів. Але я би загалом не переоцінював цю проблему. Громади, які виникли, скажімо так, внаслідок політичних компромісів, мають не більше проблем, ніж ті, що були утворені у період добровільного об’єднання. Багато з цих, других, наприклад, стали залежними від одного джерела наповнення бюджету. Щойно із цим джерелом щось стається – до прикладу, внаслідок повномасштабної російської агресії – і все, громада на нулі, громада – проблемна. Звісно, корекція, точкові зміни мають бути, але щоб мінімізувати їхню політизацію, спершу треба розробити якісну методику спроможності.

 

 

Чому міська територіальна громада Звягеля досі називається Новоград-Волинською?

 

«Головним принципом реформи місцевого самоврядування є забезпечення рівних можливостей для всіх громад: не риба, а вудочка, яку кожна громада має навчитися використовувати».

 

В інтерв'ю «Децентралізації» голова Обертинської громади Івано-Франковської області висловив думку, що його громада не повинна жити за тими ж правилами, що й громади Івано-Франківська та Коломиї. А ви як вважаєте?

- З таким підходом до справи Обертинська громада однозначно буде біднішою, ніж інші. Тому що головним принципом реформи місцевого самоврядування якраз і було надання громадам однакових можливостей. Якщо ми робитимемо винятки з цього правила, ми знищимо конкуренцію – головну запоруку розвитку. Позиція «дайте мені гроші, бо я бідний і не можу заробити» – це вже минуле. Ні, треба розвиватися, активніше шукати інвесторів, не перекладати відповідальність за ситуацію на інших. Сила децентралізації у тому, що вона дала громадам не рибу, а вудочки. А ловити рибу треба вже самим. Скажіть, чи такою ж, як зараз, була та ж сама Івано-Франківська громада 10 років тому? З іншого боку, а чому до 2020 року не всі громади мали прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом й, відповідно, не отримували спершу 60%, а потім 64% ПДФО? Бо хтось чекав на манну небесну, хтось не хотів об’єднуватися із сусідами через якісь старі чвари. Тепер маєте результат. Зараз кількість ресурсів зросла, але зросла й відповідальність. Нині очільники громад повинні вже вміти не просто витрачати кошти на оновлення інфраструктури, а й покроково планувати розвиток.

Що буде з неспроможними громадами? Їм, як і у 2014 році, запропонують добровільне «переоб’єднання», а потім зроблять його обов’язковим?

- Я думаю, все відбуватиметься саме у такий спосіб. Тобто спершу держава запропонує інструмент для добровільного об’єднання, а потім скоригує та завершить цей процес. Бо вочевидь, так само, як свого часу деякі сільські голови не хотіли прощатися зі своїми теплими місцями, не захочуть цього і голови певних неспроможних громад. Тому фінальне рішення ухвалюватиме саме уряд. А враховуючи те, що у нас всі громади закріплені у постанові Верховної Ради про районування, без парламенту теж не обійтися. З іншого боку, громади, які, наприклад, знаходяться коло великих міст і не хочуть ставати їхньою частиною, зможуть утриматися від цього, завдяки механізму добровільного об’єднання. Будь ласка, об’єднайтеся з подібними до себе! Але об’єднуйтеся! Бо ваша спроможність – це не ваша особиста справа, це важливо для цілої України та її майбутнього.

У своєму пості у Facebook ви нагадали про те, що перейменування центральної садиби у межах деколонізації не призводить, на жаль, до автоматичної зміни назви самої громади. Разом із цим повідомили, що «міністерство вже на фінальній стадії» вирішення цього питання. Чи не могли б ви докладніше розповісти про це?

- Це велика проблема. Восени минулого року Верховна Рада проголосувала за перейменування понад 200 поселених пунктів. Але подібні точкові ініціативи виникали й раніше. Кілька років тому ми перейменували, наприклад, місто Новоград-Волинський на Житомирщині, відновивши історичну назву – Звягель. Й от наприкінці минулого року голова Звягільської громади розповів мені по телефону, що адепти «руського міра» сміються над ним, бо громада, яка за фактом вже давно є Звягільською, за документами досі залишається Новоград-Волинською. Адже у законі про перейменування населених пунктів нічого не сказано, власне, про громади. Така ж ситуація і у місті Шептицькому Львівської області, колишньому Червонограді. Міністерство вже напрацьовує відповідне рішення, яке, наскільки мені відомо, зараз проходить погодження з центральними органами виконавчої влади. Згідно з ним, у випадку перейменування парламентом головних садиб, громади синхронно отримають нові назви.

Чи буде держава коригувати зміни меж громад, сформованих недолуго, наприклад, утворюючи подобу «бубликів» довкола міст?

- На щастя, Україні вдалося запобігти появі громад-«бубликів». На відміну, до речі, від Польщі. Натомість у нас є громади, які, так би мовити, не змогли налагодити логістику: їхні мешканці їдуть за послугами до центру своєї громади через центр громади-сусіда. Так не повинно бути. Також під час добровільного об’єднання були певні відступи від загальної методики, бо громади просили дати їм шанс стати спроможними, розвинути власну інфраструктуру тощо. Якщо їм цього досі не вдалося, такі громади будуть об’єднані з іншими.

Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади розпочалася, коли Крим і частина Донбасу вже були окуповані. Тим не менше, Уряд затвердив поділ цих територій на громади. Чи буде проведено такий ж поділ на тих українських землях, які в результаті війни можуть залишитися під російською окупацією?

- Так, справді, у нас на території Криму та частини Донецької та Луганської областей, окупованих ще у 2014-му, було сформовано райони, а на Донеччині та Луганщині – ще й громади. Однак якщо говорити про громади, це ділення є досить умовним. Воно потрібне тільки на перехідний період, коли на звільнені землі спершу прийдуть військові та утворять військові або військово-цивільні адміністрації. Щоб зробити це, потрібен же якийсь адміністративний поділ. А згодом люди вже самі об’єднуватимуться у громади – точнісінько так само, як це було на решті території України. Тож, хоча поділ на громади на окупованих територіях і потрібен, він є умовним. До всього, ніхто не може сказати, яким чином будуть звільнені окуповані території. Якщо військовим шляхом, це однозначно впливатиме на стан інфраструктури та на кількість населення у них. Тоді, можливо, доведеться змінювати затверджені схеми громад. Однак про це говорити поки що зарано.

 

 

Старостинські округи теж моделюватиме держава

 

Ви також зазначили, що наступного року старостинські округи отримують своє моделювання від держави. Але ж це є у компетенції суто органів місцевого самоврядування. Що тут мається на увазі?

- На превеликий жаль, у нас далеко не всюди дотримуються законодавства, яке стосується старост. Зокрема, не в усіх громадах створено старостинські округи. А там, де створено, не завжди все виглядає коректно. Я вважаю, що держава має надати допомогу проблемним у цьому плані громадам, має запропонувати їм власне моделювання. Тобто профінансовані державою чи міжнародними донорами експерти мають зобразити, які старостинські округи краще сформувати у тій чи іншій громаді. Але оскільки, як ви правильно зауважили, визначення меж старостинських округів є функцією органів місцевого самоврядування, йтиметься суто про пропозиції. Однак такі пропозиції будуть оптимальними, наприклад, з огляду на розгалуженість мережі надання послуг, логістику, мобільність тощо. Якщо громада захоче скористатися ними, чудово. Якщо висуне свій варіант, теж ніхто заперечувати не буде.

Коли чекати змін, про які ви говорите? Й чи знайдуться для них у Верховній Раді 226 голосів?

- Тут все впирається у термін роботи нинішніх парламенту й уряду. Якщо ми працюватимемо протягом 2025-го року, всі нескладні зміни будуть реалізовані до грудня. Ви, мабуть, розумієте, що під прості рішення легше знайти голоси. Але корекцію адмінтерустрою простим рішенням аж ніяк не назвеш. Тут завжди будуть ризики політичних втручань. Тим не менше, я думаю, що 226 голосів ми знайдемо.

Усі зміни, про які ви говорили, будуть зроблені через корекцію закону «Про вирішення питання адміністративно-територіального устрою»? Коли можна буде ознайомитися з проєктом цієї корекції?

- Цей закон, який, власне, став основою реформи, треба дуже багато у чому змінювати. Наприклад, він стосується не громад, а населених пунктів. Тож, я думаю, потрібен новий законопроєкт. У нас було вже багато напрацювань ще до повномасштабного вторгнення, але непроста політична кон'юнктура у парламенті не дозволяла їх втілити. Війна внесла у це корективи, тож вірогідність прийняття правильного, не обмеженого політиками закону досить висока. Я думаю, що новим законопроєктом ми займемося одразу після того, як буде перезатверджена оновлена Концепція реформи. Дедлайн для цього, який ми озвучили міжнародним партнерам, – березень цього року, тобто залишилися фактично менше трьох місяців.