Автор: Олександр Врублевський, експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

Якщо експертні поради чи рекомендації щодо одного і того ж питання є взаємовиключними, то у такій ситуації прийняти рішення чи дати оцінку своїм попереднім діям досить складно. Коли процес ухвалення законопроєкту №4535 дещо затягнувся і ради громад не мали повноваження затверджувати Положення про старосту, то їм радили розробляти та затверджувати посадову інструкцію старости. Після того, як з набуттям чинності Законом №1638-ІХ від 14.07.2021 р. (законопроєкт №4535, далі - Закон №1638-ІХ) ради громад отримали повноваження затверджувати Положення про старосту (пункт 6-1 частини першої статті 26 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»), експерти надали рекомендації, в яких стверджується, що посадову інструкцію для старост розробляти не потрібно, бо посада старости є виборною. При цьому, в рекомендаціях немає жодних аргументів на користь такого висновку.

Будучи головою громади чи старостою, після ознайомлення з рекомендаціями в частині, що стосуються посадової інструкції, щонайменше подумав би: якась дивна логіка, адже посада старости раніше теж була виборною. Щось тут не так, а що з цього приводу каже чинне законодавство?

Питання щодо посадової інструкції старости не є новим. Дискусійний шлейф від нього тягнеться ще з тієї пори, як Міністерство соціальної політики України (далі - Мінсоцполітики) у листі від 05.09.2016 р. за №477/13/116-16 висловило свою точку зору щодо кваліфікаційних вимог до старости та посадової інструкції. Фахівці міністерства тоді вважали, що посадову інструкцію на старосту складати не потрібно, оскільки:

• староста відповідно до статті 14-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є посадовою особою місцевого самоврядування, а права та обов’язки, порядок його звітування, інші питання, пов’язані з діяльністю старости, визначаються у Положенні про старосту, яке затверджується сільською, селищною, міською радою відповідної об’єднаної територіальної громади;
• до посади старости законами України не визначено кваліфікаційних вимог (рівень освіти, фах, стаж відповідної роботи);
• відповідно до Загальних положень Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників, які вміщено до Випуску 1 «Професії працівників, які є загальними для всіх видів економічної діяльності» (розділ 1 «Професії керівників, професіоналів, фахівців та технічних службовців»), затвердженого наказом Мінпраці від 29.12.2004 р. № 336, посадові інструкції складаються для працівників усіх посад, що передбачені в штатному розписі. Виняток можуть становити окремі посади керівників, правове положення яких визначено в Статуті (положенні) підприємства, установи, організації або відповідного підрозділу, де зазначено основні завдання, обов’язки, права і відповідальність за виконання покладених на них функцій.

У зв’язку з цим, Мінсоцполітики й визнало Положення про старосту таким винятком.

НЕОБХІДНО ЗНАТИ! Листи Мінсоцполітики, як і інших міністерств, не є нормативно-правовими актами, вони мають лише інформаційний, роз’яснювальний та рекомендаційний характер і своїм змістом не мають встановлювати нових правових норм.

За п’ять років, що минули з часу появи означеного листа Мінсоцполітики, правовий статус старости неодноразово зазнавав змістовних законодавчих змін.  Наприклад, частина 4 статті 14-1 Закону №280/97-ВР тоді мала таку редакцію: «Положення про старосту затверджується сільською, селищною, міською радою відповідної об’єднаної територіальної громади. У Положенні визначаються права і обов’язки старости, порядок його звітності, інші питання, пов’язані з діяльністю старости.», а після відповідних законодавчих змін (згідно із Законами №1848-VIII від 09.02.2017 р. та №805-IX від 16.07.2020 р.) втратила свою чинність. Втім, той припис, що стосувався змісту та призначення Положення про старосту, віднайшла своє місце у частині третій нової редакції статті 54-1 Закону №280/97-ВР із дещо іншим формулюванням, а сáме: «Порядок організації роботи старости визначається цим Законом та іншими законами України, а також Положенням про старосту». Іншими словами, до Положення про старосту перестали пред’являтися вимоги щодо необхідності визначення прав та обов’язки старости.

На цьому процес удосконалення законодавства щодо старостату не зупинився. Минулого року, відповідно до Закону №805-IX від 16.07.2020 р., старости перестали бути виборними за процедурою місцевих виборів та перейшли в розряд затверджуваних радою за поданням голови громади. Як наслідок, старости стали фактично підпорядковуватися головам громад та почали нести дисциплінарну відповідальність.

Цьогоріч з набуттям чинності Законом №1638-ІХ зміни торкнулися не лише Закону №280/97-ВР, але й інших законів, у т.ч. й «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі – Закон №2493-ІІІ). Зокрема, зазнав змін перелік посадових осіб, які не підлягають атестації.

ВАЖЛИВО! З переліку посадових осіб, які не підлягають атестації (частина друга статті 17 Закону №2493-ІІІ) посаду старости було виключено. Це означає, що тепер староста підлягає атестації один раз на 4 роки, як це передбачає частина перша статті 17 Закону №2493-ІІІ.

Давайте розглянемо зміст статті 17 Закону №2493-ІІІ більш детально, зокрема, в тій частині, що унормовує порядок проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування. Означена стаття поруч з основними вимогами, що пред'являються до атестації, містить припис, що надає право сільським, селищним, міським головам у затверджуваних ними положеннях регулювати інші питання атестації, використовуючи при цьому Типове положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування.

ВАРТО ЗАПАМ'ЯТАТИ! Типове положення про проведення атестації посадових осіб -  акт Кабінету Міністрів України, затверджений постановою від 26.10.2001 р. №1440 (з останніми змінами, внесеними постановою КМУ від 09.08.2017 р. №590 – далі Типове положення).

Пункт 1 Типового положення визначив, що з метою підвищення ефективності діяльності посадових осіб місцевого самоврядування (далі - посадові особи) один раз на 4 роки проводиться їх атестація, під час якої оцінюються результати роботи,  ділові та професійні якості, виявлені працівниками при виконанні обов'язків, визначених типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками посад і відображених у посадових інструкціях, що затверджуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті, районної, обласної ради.

З наведеної норми щонайменше випливає певна послідовність підготовки посадової інструкції принаймні у тій частині, що матиме безпосереднє значення для подальшого проведення атестації старост. Зокрема, щоб у посадовій інструкції старости з'явилися обов'язки, за результатами виконання яких і здійснюватиметься оцінювання ділових та професійних якостей старост в ході їх атестації, передбачається, що перелік таких обов'язків старости має буде “запозичено” із Типових професійно-кваліфікаційних характеристик посадових осіб місцевого самоврядування, затверджених наказом Національного агентства України з питань державної служби від 07.11.2019 р. №203-19 (далі - Типові ПКХ). Однак, тут є один нюанс нормотворчого характеру. Його сутність полягає у тому, що Типові ПКХ з-поміж наявного сьогодні у них переліку посадових осіб не вміщують посаду старости. І такий стан документа є цілком закономірним, адже Типові ПКХ розроблялись і затверджувалися у той час, коли посада старости ще була виборною за процедурою місцевих виборів, не підлягала атестації, а Мінсоцполітики як і раніше займало свою позицію у питанні щодо посадової інструкції старости.

Результати проведеного аналізу зазначених вище законодавчих, підзаконних та інших документів дозволяють стверджувати про те, що нормативних приписів, які прямо чи побічно вказували б на відсутність необхідності розроблення посадової інструкції для старост, виявлено не було. Натомість, для висновку про необхідність розроблення посадової інструкції старости, на мою думку, достатньо хоча б одного припису Типового положення (пункт 1), який безпосередньо стосується унормування порядку проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування, до яких і належить староста.

Що стосується подальшого унормування порядку розроблення посадової інструкції для старост на підзаконному рівні, то цей процес може затягнутися на невизначений час або ж взагалі не розпочатися. Такий перебіг подій може бути спричинений відсутністю в Прикінцевих та перехідних положеннях Закону №1638-ІХ від 14.07.2021 р. (законопроєкт №4535) традиційного припису, який зобов’язував би Кабінет Міністрів України упродовж визначеного строку “привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом”. Не зважаючи на цю обставину та враховуючи рекомендаційний характер Типових ПКХ, керівництву територіальних громад, на моє переконання, все ж таки варто вжити заходів (хто цього ще не зробив) щодо розроблення посадової інструкції старости, не чекаючи, доки Національне агентство України з питань державної служби внесе зміни у Типові ПКХ, доповнивши їх характеристиками щодо посади старости.

ВАЖЛИВО! Посадова інструкція старости має стати не лише матрицею для майбутньої атестації старост, але й тим локальним документом, що фактично усуває необхідність управління діяльністю старост у ручному режимі з переважної більшості питань, зокрема, в частині тих чи інших особливостей здійснення додатково наданих їм повноважень, взаємодії з іншими посадовими особами, комунікації із жителями старостинських округів, а також сприяє більш чіткому розумінню змісту наявного правового статусу та його практичному втіленню.

Про порядок підготовки посадової інструкції старости та пов'язані з цим деякі особливості, поговоримо в одній із наступних публікацій.