Україну жартома називають найпродуктивнішою державою світу за кількістю прийнятих законів. Водночас не секрет, що чимало цих актів вже за два-три місяці змінюються, до них додається стос різних правок, які подекуди призводять до плутанини, неузгодженостей, а іноді навіть розбалансовують їхню цілісність.

Певна річ, з цим щось треба робити. Доцільніше, говорить експертна спільнота, щоб кількість таких законодавчих актів була меншою, однак вони ставали досконалішими. Тож висновок напрошується один: законодавчий процес вимагає прискіпливішого опрацювання, глибокого аналізу вітчизняної та зарубіжної практики, предметних консультацій.

Прикладом такого пошуку балансу думок і позицій не лише в депутатському середовищі, а й серед громадських інституцій, у наукових та експертних колах на етапі підготовки проєкту закону, на нашу думку, можна назвати слухання «Публічні консультації як інститут демократії», які ініціював Комітет Верховної Ради з питань організації державної влади, регіонального розвитку та містобудування.

Завважимо, що це вже третя спроба вітчизняного парламенту законодавчо обґрунтувати правила застосування такого інструменту прямої демократії як публічні слухання в управлінську практику. Вона результативніша за попередні: 5 березня цього року законопроєкт №4254 Верховна Рада України прийняла в першому читанні.

Ініційоване Комітетом широке обговорення питань, з яких народні депутати, експерти, представники третього сектору допоки не мають єдиної чіткої позиції, підтвердило чутливість окресленої теми в політикумі і суспільстві, наявність різних, подекуди навіть протилежних поглядів на правові засади організації цієї роботи. Тож автори документу пообіцяли уважно вивчити та узагальнити усі пропозиції, зауваження та побажання.

Долучилася й Рада Європи як один із співорганізаторів обговорення. Крім того, отримавши офіційний запит від Голови парламентського Комітету, Центр експертизи доброго врядування Департаменту з питань демократії і врядування Ради Європи надав українським колегам Висновок щодо проекту Закону «Про публічні консультації».

Авторки Висновку (а це відома міжнародна фахівчиня з питань публічного управління Антонелла Вальморбіда та не менш знана національна експертка Центру експертизи Ради Європи Олена Бойко) в рамках Програми «Децентралізація і реформа публічної адміністрації в Україні» дослідили, чи відповідає нинішня редакція законопроєкту Європейській хартії місцевого самоврядування та чи співмірна вона рекомендаціям Комітету міністрів Ради Європи й усталеній практиці інших європейських країн.

Спробуємо бодай побіжно оглянути ці поради, які справді можуть стати корисними при доопрацюванні законопроекту і допоможуть широкому загалу оцінити, чи є проект чітким і зрозумілим і чи можна його реалізувати на практиці; чи справді він посилюватиме потенціал зацікавлених сторін у процесі прийняття рішень, чи додасть усім рівних можливостей і враховуватиме усталену практику.

Чому органи публічного управління в європейських країнах переймається проблемою демократії участі? Тамтешні державники та управлінці виходять з того, що коли демократія участі реально поважає і визнає роль всіх учасників і учасниць, то вона істотно доповнює представницьку демократію, тобто сприяє формуванню інклюзивних та стабільних суспільств. А до цього, безумовно, прагне і наша держава.

Політика демократичної участі вочевидь посилює громадську свідомість і формує обізнаність про належність до спільноти – від громади до загальнонаціональної перспективи. Надто важливо це і тому, що рівень довіри громадян до влади останнім часом помітно знижується не лише в молодих демократіях, а й у країнах зі сталими традиціями.

Тому відповідний документ Ради Європи з цього питання (Рекомендація Комітету міністрів CM/Rec(2018)4) закликає владу держав-членів Організації виробити всеосяжний підхід до питання громадської участі, однак застерігає: політика щодо цього вимагає гнучкості, унеможливлює надто жорсткі рішення, має передбачати експерименти, надаючи пріоритет саме розширенню прав громадян.

Європейський Кодекс кращих практик участі громадськості в процесі прийняття рішень, яким послуговуються управлінці нашого континенту (включений до Керівних принципів СМ(2017)83-final), містить арсенал засобів та інструментів участі громадян чи зацікавлених сторін.

Відповідно до нього, обов’язково мають бути заздалегідь оприлюднені строки проведення консультацій та часові рамки для інформації про результати таких обговорень. Методи і засоби цих обговорень є співмірними з масштабами проблем, з яких влада проводить консультації. І третя засторога – максимальна інклюзивність для всіх зацікавлених осіб, зокрема і тих, які знаходяться в несприятливих ситуаціях.

Законодавство повинно чітко визначити, що власне передбачає таке консультування.

По-перше, воно дозволяє органам публічної влади збирати думки громадян, громадських організацій та громадянського суспільства загалом щодо конкретної політики чи теми в рамках офіційної процедури.

По-друге, консультації можуть бути у формі зустрічей, громадських слухань, фокус-груп, вивчення громадської думки, опитувальників та інших цифрових документів.

І третє, визначальне: органи публічної влади мають надавати загальнодоступні коментарі про результати консультацій, передовсім інформацію щодо причин ухвалення остаточних рішень.

Наші європейські колеги врахували і компонент електронної демократії та участі (Рекомендація СМ/Reс(2009)1 Комітету Міністрів), зазначивши: технологія – це засіб, а не самоціль, що вирішує всі питання та розв’язує наявні проблеми. Їхня рекомендація вказує на додатковість електронного підходу – це лише одна із кількох стратегій підтримки демократичних інститутів та поширення демократичних цінностей. Вона має бути взаємопов’язаною з традиційними демократичними процесами і доповнювати їх.

Чому для нас важливі стандарти Ради Європи та Європейського Союзу? Як зазначають авторки Висновку, Україна, перебуваючи в процесі модернізації та стабілізації своєї демократії, має хороший шанс прокласти шлях до нового інноваційного підходу до консультацій з питань формування політики за участі всіх зацікавлених сторін. Це апробований сучасний метод подолання недовіри у відносинах між громадянами та публічними установами.

Законодавство у сфері публічних консультацій існує майже в усіх країнах, однак рівень його систематизації різний. І наша держава не є винятком. Питання консультацій та взаємодії з громадськістю вже певною мірою врегульовується в чинних законах, підзаконних нормативних актах тощо.

Водночас, кажуть експертки, концепція публічних консультацій допоки законодавчо не завершена. Уніфікувати юридичне забезпечення таких консультацій, створити механізми їхнього проведення, підвищити ефективність спілкування між урядом і громадянами для належного управління процесом формування політики має все-таки окремий закон.

У Висновку вказуються позитивні аспекти проекту №4254. Безумовний «плюс»: такі консультації стають обов’язковими для публічних установ.

Водночас у ньому ще залишаються підводні камені, на які нам рекомендують звернути увагу. Це важливо, коли йдеться саме про кропітку законодавчу роботу, без якої позитив може помітно знизитися, а то й звестися нанівець.

Згадаємо один з них, який авторки Висновку віднесли до «зони підвищеного ризику». Зазначається, що законопроект чітко визначає відповідальність суб’єктів публічної влади, що не проводитимуть публічні консультації, – такі акти вважатимуться недійсними. Однак, не вказується, хто безпосередньо виноситиме цей вердикт. Жодні положення законодавчого акту не прописують і санкції, окрім визнання акту недійсним, у разі не проведення консультацій. До речі, в країнах ЄС ця «караюча функція» зазвичай покладається на Уповноваженого з прав людини.

Друга засторога стосується передбачення в законопроекті надто жорстких часових умов для здійснення публічних консультацій. Їх, за словами експерток (і про це, до речі, говорили учасники і учасниці Комітетських слухань), доцільніше зробити гнучкішими, щоби уникнути ймовірних колапсів в публічному управлінні.

Завершуючи наш стислий огляд, принагідно згадаємо слова очільника Департаменту демократії і врядування Ради Європи Даніеля Попеску: «На запит України ми готуємо докладну інформацію щодо окресленої проблеми, формуємо відповідні рекомендації. Та право вирішувати, які з них брати до уваги, належить вам і лише вам».

Рада Європи на прохання українських законодавців підготувала ще один документ – аналіз безпосередньої практики застосування інструменту демократії участі в державах нашого континенту. Докладніше про це – в одній з наступних публікацій.

---

Авторка: Ірина Нагребецька, незалежна журналістка

 

За сприяння Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа публічної адміністрації в Україні»