Автор: Олександр Врублевський, експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

Після змін у правовому статусі старост та проведених місцевих виборів від старост досить часто доводиться чути запитання, які стосуються не стільки змісту та порядку здійснення ними своїх повноважень, скільки контексту їхніх стосунків із головою громади на цьому тлі. Дехто вважає, мовляв, раніше старости обиралися жителями відповідних сіл і не були у підпорядкуванні голови громади, а після затвердження їх радами за пропозицією голови громади стали його підлеглими, і ця обставина якоюсь мірою повинна впливати не лише на сам характер службових відносин, але й на порядок здійснення старостами визначених законом повноважень.

Чому такі питання турбують старост? Що це - просто здогадки чи нове розуміння зміненого правового статусу старост? Давайте спробуємо знайти відповідь на це запитання, розглянувши правову природу та практичний зміст одного із наявних у старости повноважень. Досить привабливим вбачається повноваження, яке передбачає участь в організації виконання рішень сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, розпоряджень сільського, селищного, міського голови на території старостинського округу та у здійсненні контролю за їх виконанням (пункт 5 частини 4 статті 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - далі Закон №280/97-ВР).

Варто відзначити, що з-поміж старост і деяких виборних та посадових осіб місцевого самоврядування й раніше не було однакового розуміння його змісту та порядку здійснення. Мабуть, й останнім часом ситуація навколо цього питання суттєво не змінилася.

Правова природа та зміст означеного повноваження розглядатиметься в контексті функцій старости у місцевому самоврядуванні.

Розпочнемо з актів, в організації виконання яких може брати участь староста. Зокрема, Закон №280/97-ВР до таких відносить:

• рішення сільської, селищної, міської ради;
• рішення виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради;
• розпорядження сільського, селищного, міського голови.

Розберемо зміст і правову природу кожного з перерахованих актів та порядок здійснення контролю за їх виконанням в контексті суб’єктів їх ухвалення.

Сільська, селищна, міська рада може приймати акти двох видів: нормативні та інші (частина 1 статті 59 Закону №280/97-ВР). Різниця між ними полягає у тому, що нормативні (нормативно-правового характеру), на відміну від інших актів (ненормативних, правозастосовних або індивідуальної дії), встановлюють, змінюють чи скасовують правила поведінки, що є обов’язковими для виконання усіма громадянами, які постійно чи тимчасово проживають на території відповідної громади, а також розташованими там юридичними особами.

Важливо! Нормативні акти діють безперервно в часі щодо невизначеного кола осіб та розраховані на неодноразове застосування.

Класичними різновидами нормативних актів ради, передбачених Законом №280/97-ВР, є:

• статут територіальної громади села, селища, міста (стаття 19);
• регламент сільської, селищної, міської ради (пункт 1 частини 1 статті 26);
• положення про постійні комісії (частина 14 статті 46);
• положення про опис, зміст та порядок використання символіки територіальної громади (пункт 4 частини 1 статті 26);
• положення про помічника-консультанта депутата ради (пункт 53 частини 1 статті 26);
• положення про старосту (пункт 2 часини 3 статті 26; частина 3 статті 54-1) тощо.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради (далі – виконком) в межах своїх повноважень теж приймає рішення (див. частину 6 статті 59 Закону №280/97-ВР). Вони приймаються на засіданні виконкому більшістю голосів від його загального складу і підписуються головою. Рішення виконкому, так само як і рішення ради, за своїм змістом, терміном дії та колом осіб, на яке вони поширюються, теж можуть бути нормативними та іншими актами (ненормативними, правозастосовними або індивідуальної дії).

Що стосується здійснення контролю за виконанням рішень виконкому, то практиці відомі непоодинокі випадки, коли виконком, приймаючи рішення, покладає здійснення контролю за його виконанням на голову громади, його заступників, керівників управлінь чи відділів, комунальних установ тощо. Такий підхід, на мій погляд, є досить суперечливим з точки зору самої логіки виконавської дисципліни. Адже чи буде доцільним доручення контролю за виконанням рішення тим особам, які здебільшого мають виконувати такі рішення? Чи можуть ефективно контролювати виконання рішення його ж виконавці? Звісно, питання самоконтролю та відповідальності мають існувати, але виключно як додаткові заходи. Втім, самоконтроль не повинен замінювати здійснення повноцінного контролю. Ні голова громади, ні його заступники та керівники виконавчих органів чи їх структурних підрозділів законодавчо не наділені повноваженнями щодо здійснення контролю за виконанням рішень виконкому. Таке повноваження належить тільки постійним комісіям ради, до складу яких мають входити виключно депутати ради (частина 1 статті 47 Закону №280/97-ВР).

Увага! Здійснення постійними комісіями контролю за виконанням рішень ради та виконкому необхідно відрізняти від вивчення цими ж комісіями діяльності органів, які є підзвітними і підконтрольними раді та її виконкому (див. частину 6 статті 47 Закону №280/97-ВР).

Сільський, селищний, міський голова (далі – голова громади) в межах своїх повноважень видає розпорядження (пункт 20 частини 4 статті 42; частина 8 статті 59 Закону №280/97-ВР). Якщо рішення ради та виконкому є актами колегіальних органів місцевого самоврядування, то розпорядження голови громади є одноосібними актами посадової особи місцевого самоврядування. Примітним є те, що стосовно розпоряджень голови громади не пред’являється жодних нормативних вимог, згідно із якими мали б обов’язково оприлюднюватися їх проекти, як це, наприклад, має місце щодо прийняття актів нормативно-правового характеру радою та її виконкомом. Ця обставина своєю чергою відображається на правовій природі розпоряджень голови громади, у зв’язку з чим,  вони мають бути не лише індивідуального адміністративно-господарського чи адміністративно-розпорядчого характеру, але й відповідати певним канонам нормотворення та правозастосування, зокрема:

• не виходити за межі повноважень голови громади;
• стосуватися виключно процедурних та кадрових питань діяльності ради, її виконкому;
• поширюватися щонайбільше на наявні в громаді комунальні підприємства.

Дехто вважає, що розпорядження голови громади все ж таки можуть бути актами нормативно-правового характеру. І це має свою причину – наявність припису частини 5 статті 59 Закону №280/97-ВР. Він визначив, що «Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію». Хоча, якщо проаналізувати визначені статтею 42 та іншими нормами Закону №280/97-ВР повноваження голови громади, то виявиться, що в його арсеналі не знайдеться повноважень, здійснення яких вимагали б видання розпоряджень сáме як актів нормативно-правового характеру. Якщо ж голова громади вбачає необхідність врегулювати на локальному рівні ті чи інші питання за допомогою нормативно-правових актів, він має ініціювати підготовку проектів відповідних рішень чи внести власні проекти на розгляд ради чи виконкому.

Втім, попри можливість такого цілком правомірного кроку, голови громад все ж іноді видають невластиві їхньому правовому статусу розпорядження нормативно-правового характеру. Здебільшого, вони стосуються функціонування закладів освіти, охорони здоров’я, порядку надання деяких комунальних послуг тощо. Інколи голови громад своїми розпорядженнями навіть затверджують документи, прийняття яких належить до виключної компетенції рад чи її виконавчих органів. Проте, незалежно від того, чи вийшов голова громади за межі своїх повноважень при виданні того чи іншого розпорядження, питання щодо здійснення контролю за виконанням розпоряджень голови громади досі залишається відкритим. Причина – відсутність належного правового врегулювання.

Незважаючи на цю обставину, голови громад окремим пунктом у резолютивній частині своїх розпоряджень майже завжди вказують відповідальних за здійснення контролю щодо їх виконання. Здебільшого його здійснення покладається на заступників, інколи на керівників управлінь (відділів) чи окремих посадових осіб, рідше залишається за собою.

Необхідно пам’ятати! Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування можуть виконуватися не раніше набрання ними своєї чинності. Такі акти набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію (частина 5 статті 59 Закону №280/97-ВР).

Для з’ясування сутності процесів, участь в яких визначає основний зміст розглядуваного повноваження старости, розглянемо і їх правову природу та окремі складові.

Виконання рішень являє собою діяльність компетентного органу чи посадових осіб, яка спрямована на практичне втілення конкретних формулювань резолютивної частини відповідних актів, що набули чинності.

Що стосується організації виконання рішень, то це стадія діяльності, що передує процесу безпосереднього виконання рішень. Її головне призначення полягає у підготовці до виконання відповідного рішення, в ході якої можуть визначатися місце, час, розподіл ролей між виконавцями (якщо їх декілька). Також можуть вирішуватися й інші організаційні питання, якщо виконання рішення має відбуватися, наприклад, поза будівлею органу місцевого самоврядування.

Контроль за виконанням рішень передбачає певну частину діяльності уповноважених посадових осіб, що полягає у здійсненні спостережень за тим, наскільки точно і своєчасно настали очікувані результати, зміст яких було визначено у резолютивній частині відповідних актів місцевого самоврядування.

Хоча виконання рішень і контроль за виконанням рішень є двома ланками одного ланцюжка, вони мають як спільні, так і відмінні риси. До спільних рис принаймні можна віднести те, що обидва види діяльності відбуваються з приводу правозастосування одного і того ж акту місцевого самоврядування та проходять здебільшого одні і ті ж етапи (підготовчий, основний, підсумковий). Відрізняються вони між собою змістом дій, завданнями та суб’єктами здійснення.

З-поміж суб’єктів, на які покладається виконання актів місцевого самоврядування та здійснення контролю за їх виконанням, старості у розглядуваному повноваженні належить виключно допоміжна функція, оскільки:

• безпосередніми виконавцями актів місцевого самоврядування та здійснення контролю за їх виконанням є уповноважені органи (постійні комісії ради) та окремі посадові особи, яким відводиться у цьому процесі головна роль і вони є відповідальними за його результати;
• староста не належить до кола посадових осіб, які можуть бути самостійними виконавцями актів місцевого самоврядування та суб’єктами здійснення контролю за їх виконанням;
• вчинення старостою дій, передбачених змістом розглядуваного повноваження не може мати своїм наслідком результати, які очікується отримати за підсумками виконання актів місцевого самоврядування та здійснення контролю за їх виконанням.

Отже, з’ясування правової природи та змісту розглядуваного повноваження старости, а також порядку ухвалення відповідних актів місцевого самоврядування, їх виконання та здійснення контролю за їх виконанням, дозволяє зробити деякі узагальнення, а сáме:

• організація виконання рішень та здійснення контролю за їх виконанням не охоплюється змістом розглядуваного повноваження старости;
• староста у цих процесах має брати участь, виконуючи при цьому виключно допоміжну функцію суб’єктам, відповідальним за організацію виконання відповідних актів та здійснення контролю за їх виконанням.

Важливо! Місцем здійснення розглядуваного повноваження старости може бути виключно територія відповідних населених пунктів/старостинського округу, що були визначені радою громади для забезпечення старостою представництва інтересів його жителів.

Іншими словами, це означає недопустимість покладення на старосту обов’язку організовувати виконання актів ради громади та виконкому, а також здійснювати контроль за їх виконанням. Зробити такий висновок принаймні дозволяє припис частини 1 статті 47 Закону №280/97-ВР, відповідно до якого здійснення контролю за виконанням рішень ради та виконкому належить до відання постійних комісій ради.

Що стосується контролю за виконанням розпоряджень голови громади, то його здійснення не має покладатися на старост, незважаючи навіть на те, що старости сьогодні перебувають у службовому підпорядкуванні голови громади.

Зверніть увагу! Основна функція старости у місцевому самоврядуванні сьогодні полягає у представленні інтересів жителів старостинського округу в раді громади та її виконавчих органах. Якщо староста буде вимушений здійснювати ще й контроль за виконанням актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування чи брати участь у цьому процесі як співвиконавець, то з огляду на кількість та динаміку ухвалення відповідних актів, у старости на здійснення своєї основної функції та визначених законом повноважень не залишатиметься достатньої кількості часу.

Вважаю, що новий самоврядний закон мав би усунути наявні прогалини в частині унормування правової природи розпоряджень голови громади та порядку здійснення контролю за їх виконанням. А до того, як це станеться, не завадило б відкоригувати формулювання розглядуваного повноваження старости у чинній редакції Закону №280/97-ВР, оскільки його конструкція вибудована таким чином, що не може сприяти однаковому розумінню закладеного у нього змісту. Ця обставина може бути підґрунтям для різного його тлумачення при практичному здійсненні щонайменше головою громади, відповідальними як за безпосереднє виконання рішень, так і за здійснення контролю за їх виконанням, ну і звичайно ж старостами.

Досить очевидною, на мою думку, є та обставина, що в одному і тому ж повноваженні передбачається різна за ступенем задіяння участь старости в його здійсненні. Враховуючи, що контроль за виконанням рішень ради та її виконкому належить до виключного відання постійних комісій ради, то старості мала б відводитися роль не участі в цьому процесі, а лише участі в його організації.

З огляду на таку внутрішню змістовну несиметричність складових розглядуваного повноваження, його формулювання напрошується на законодавче «вирівнювання», а присутнє у його тексті словосполучення «розпоряджень сільського, селищного, міського голови» варто було б взагалі виключити. І для цього, на мій погляд, є ціла низка причин. По-перше, розпорядження голови громади не мають бути актами нормативно-правового характеру. По-друге, здійснення контролю за виконанням актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування не властиве основному призначенню діяльності старост. А по-третє, якщо розглядуване повноваження залишити без змін, то в умовах наявного у старости стану службової підпорядкованості голові громади, в останнього залишатиметься формальне право залучати старост до здійснення контролю за виконанням своїх розпоряджень як безпосередньо (із формулюванням у резолютивній частині розпоряджень), так і дотично (у формі систематичних чи періодичних службових доручень).

Зважаючи на зазначене, пропоную відкоригувати розглядуване повноваження старости, внісши до його змісту такі зміни:

Наведені законодавчі зміни могли б не тільки «вирівняти» ступінь участі старости в підготовчій стадії виконання рішень органів місцевого самоврядування та здійснення контролю за їх виконанням, але й усунути підґрунтя для можливих непорозумінь у службових відносинах за цим напрямом між тими, хто:

• призначає відповідальних за виконання актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування та здійснення контролю за їх виконанням;
• безпосередньо виконує такі акти;
• здійснює контроль за їх виконанням;
• бере участь в організації цього процесу на підготовчій його стадії.

В підведення підсумку варто зауважити, що наявний сьогодні у старост стан службової підпорядкованості голові громади за певних обставин все ж таки може впливати на порядок здійснення ними визначених законом повноважень. Питання про те, що можна зробити, аби ті чи інші обставини не могли мати впливу на здійснення старостами своїх повноважень, буде розглянуто в одній із наступних публікацій.