KSE Institute: Юлія Маркуц, Андрій Дарковіч, Владислав Шиманський

 

Бюджетна декларація на 2027–2029 роки передбачає подальше номінальне зростання фінансового ресурсу місцевих бюджетів. Уже у 2027 році він уперше має перевищити 1 трлн грн. Однак головним джерелом такого зростання стануть не власні доходи територіальних громад, а трансферти з державного бюджету – насамперед майже дворазове збільшення освітньої субвенції.

Водночас дохідна база місцевого самоврядування залишається під тиском. «Військовий» ПДФО не повертається до місцевих бюджетів, а додаткові 4% ПДФО знову планують спрямувати до державного бюджету. Частково компенсувати ці втрати можуть збільшення надходжень акцизного податку, базова дотація та відновлення Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР). Проте обсяг ДФРР буде значно меншим, ніж передбачалося раніше

 

Що передбачає Бюджетна декларація для територіальних громад?

• Загальний фінансовий ресурс місцевих бюджетів зросте з 871,8 млрд грн у 2026 році до 1 012,1 млрд грн у 2027 році, 1 130,6 млрд грн у 2028 році та 1 249,8 млрд грн у 2029 році.
• Основним фактором зростання стануть трансферти з державного бюджету, які до 2029 року збільшаться приблизно на 53%, тоді як власні доходи місцевих бюджетів – орієнтовно на 40%.
• Освітня субвенція зросте зі 103,2 млрд грн у 2026 році до 192,8 млрд грн у 2027 році. У 2028 році вона становитиме 208,2 млрд грн, а у 2029 році – 222,0 млрд грн.
• Повернення «військового» ПДФО до місцевих бюджетів у 2027–2029 роках не передбачається. До спеціального фонду державного бюджету спрямовуватиметься 75% цього податку, а в Києві – 40%.
• Декларація знову передбачає вилучення з місцевих бюджетів додаткових 4% ПДФО. Лише у 2027 році це може зменшити ресурс громад приблизно на 18,2 млрд грн.
• Базова дотація зростатиме з 36,5 млрд грн у 2027 році до 50,1 млрд грн у 2029 році. Реверсна дотація становитиме відповідно 22,2 млрд грн, 26,6 млрд грн і 30,5 млрд грн.
• Дотація деокупованим, тимчасово окупованим та іншим постраждалим територіям прогнозується у фіксованому обсязі 30,4 млрд грн щороку.
• ДФРР планують відновити, але лише в обсязі 2 млрд грн щороку протягом 2027–2029 років.
• Планування місцевих бюджетів відбуватиметься за умов вищої інфляції, зростання мінімальної заробітної плати, структурних проблем на ринку праці та збереження значних безпекових ризиків.

 

Макроекономічна основа для планування місцевих бюджетів

Бюджетна декларація ґрунтується на більш стриманому макроекономічному прогнозі, ніж документ попереднього року. Уряд відмовився від очікувань швидкого післявоєнного відновлення та врахував триваліший вплив воєнних ризиків, руйнування інфраструктури, втрату виробничих потужностей і структурні проблеми на ринку праці.

Базовий сценарій передбачає суттєве покращення безпекових умов із 2027 року. Саме його використано для розрахунку показників Бюджетної декларації. Водночас альтернативний сценарій виходить із продовження або ескалації війни, що потребуватиме додаткового збільшення державних видатків на безпеку й оборону.

Реальне зростання ВВП прогнозується на рівні 4,5% у 2027 році, 5,3% у 2028 році та 6,7% у 2029 році. Номінальний ВВП має збільшитися до 11,5 трлн грн у 2027 році, 13,1 трлн грн у 2028 році та майже 15 трлн грн у 2029 році.

Прогноз інфляції порівняно з попередньою декларацією переглянуто в бік підвищення. Індекс споживчих цін у середньому до попереднього року становитиме 9,3% у 2027 році, 7,5% у 2028 році та 5,9% у 2029 році. Для територіальних громад це означає, що номінальне зростання доходів не завжди відображатиме таке саме збільшення реальних фінансових можливостей. Вища інфляція впливатиме на вартість енергоносіїв, матеріалів, послуг, утримання комунальних установ та реалізацію інвестиційних проєктів.

Середньорічний обмінний курс прогнозується на рівні 47,1 грн за долар США у 2027 році, 49,1 грн у 2028 році та 50,7 грн у 2029 році. Зміна курсу матиме значення для проєктів і закупівель, у вартості яких присутня значна частка імпорта.

Рівень безробіття у 2027–2029 роках залишатиметься близьким до 13%. Це свідчить про збереження структурних проблем на ринку праці, які впливатимуть і на місцеву економіку, і на формування податкової бази місцевих бюджетів.

Соціальні стандарти: вплив на доходи й видатки громад

Підвищення соціальних стандартів одночасно впливатиме на обидві частини місцевих бюджетів. З одного боку, зростання заробітної плати сприятиме збільшенню надходжень ПДФО. З іншого – підвищуватиме витрати на оплату праці працівників установ, що фінансуються з місцевих бюджетів.

Мінімальна заробітна плата зросте з 8 647 грн у 2026 році до 9 546 грн у 2027 році, 10 377 грн у 2028 році та 11 114 грн у 2029 році. Темпи її підвищення дещо перевищуватимуть прогнозовану інфляцію.

Прожитковий мінімум на одну особу збільшиться з 3 209 грн у 2026 році до 3 559 грн у 2027 році, 3 876 грн у 2028 році та 4 151 грн у 2029 році. Водночас він і надалі буде значно нижчим за фактичний прожитковий мінімум і використовуватиметься переважно як розрахункова величина для визначення соціальних виплат та гарантій.

Для середньострокового планування громадам важливо одночасно враховувати можливе зростання надходжень ПДФО та збільшення видатків на оплату праці, соціальні програми й утримання бюджетної мережі.

Фінансовий ресурс перевищить трильйон гривень, але залежність від трансфертів посилиться

Загальний ресурс місцевих бюджетів зростатиме протягом усього прогнозного періоду: з 871,8 млрд грн у 2026 році до 1 012,1 млрд грн у 2027 році, 1 130,6 млрд грн у 2028 році та 1 249,8 млрд грн у 2029 році.

Проте структура цього зростання змінюється. У 2026–2029 роках трансферти з державного бюджету збільшаться приблизно на 53% – до 344,2 млрд грн. Власні доходи місцевих бюджетів зростуть приблизно на 40% – до 905,6 млрд грн.

Таким чином, перевищення позначки в 1 трлн грн не означатиме пропорційного посилення фінансової автономії місцевого самоврядування. Значна частина приросту буде пов’язана із цільовими трансфертами, використання яких визначається державою. Основним поясненням такої динаміки є різке збільшення освітньої субвенції та зменшення частки зарахування окремих джерел доходів громадам.

 

Рисунок 1. Фінансовий ресурс місцевих бюджетів у 2021-2029 роках, млрд грн

Джерело: Бюджетна декларація на 2025-2027 роки, Бюджетна декларація на 2026-2028 роки, Бюджетна декларація на 2027-2029 роки, Закон України «Про Державний бюджет на 2026 рік», портал Open Budget

 

ПДФО: головне джерело доходів залишається централізованим

ПДФО, звісно, й надалі буде основним джерелом доходів місцевих бюджетів. Однак запропоновані умови його розподілу звужують власну дохідну базу територіальних громад порівняно з попередніми очікуваннями.

Минулорічна Бюджетна декларація передбачала повернення «військового» ПДФО до загального фонду місцевих бюджетів із 2027 року. За наведеними в документі оцінками, це могло б додати громадам близько 114 млрд грн у 2027–2028 роках.

Нова декларація передбачає інший підхід. Упродовж 2027–2029 років 75% ПДФО з грошового забезпечення військовослужбовців, а в Києві – 40%, спрямовуватиметься до спеціального фонду державного бюджету на грошове забезпечення військовослужбовців. Отже, ресурс, повернення якого раніше очікували територіальні громади, залишатиметься централізованим. Найвідчутнішим це буде для прифронтових територій та громад, у яких розміщені військові частини.

Декларація також знову передбачає повернення до державного бюджету додаткових 4% ПДФО^[1], які зараз зараховуються до бюджетів територіальних громад. Лише у 2027 році це може зменшити місцевий ресурс приблизно на 18,2 млрд грн.

Остаточна доля цих коштів залишається невизначеною. Документ допускає можливість їх часткового повернення громадам у вигляді субвенції на компенсацію різниці в тарифах на теплопостачання, передусім для прифронтових територій. Подібні пропозиції містилися і в попередніх деклараціях, але не були закріплені в законі про державний бюджет. Тому показники, що залежать від перерозподілу додаткових 4% ПДФО, залишатимуться орієнтовними до ухвалення відповідних законодавчих змін і закону про Державний бюджет на 2027 рік.

Горизонтальне вирівнювання: оновлені дані про населення

Структура механізму горизонтального вирівнювання податкоспроможності територіальних громад не змінюється. Водночас у розрахунках на 2027–2029 роки застосовано оновлений підхід до визначення чисельності населення.

Уряд урахував дані Державної міграційної служби про 28,7 млн осіб із зареєстрованим місцем проживання станом на 1 травня 2026 року, а також дані Міністерства соціальної політики, сімʼї та єдності про 3,7 млн зареєстрованих внутрішньо переміщених осіб.

Механізм вирівнювання охоплюватиме 24 обласні бюджети та 1 324 бюджети територіальних громад. Для 114 бюджетів тимчасово окупованих територій передбачено виняток із застосування статті 99 Бюджетного кодексу.

Базова дотація становитиме 36,5 млрд грн у 2027 році та зросте до 50,1 млрд грн у 2029 році. Реверсна дотація прогнозується в обсязі 22,2 млрд грн у 2027 році, 26,6 млрд грн у 2028 році та 30,5 млрд грн у 2029 році.

Обсяг реверсної дотації є меншим, ніж передбачала попередня декларація. Наприклад, прогноз на 2028 рік знижено з 38,1 млрд грн до 26,6 млрд грн. Нижчими стали й оцінки базової дотації. У документі це пов’язано передусім з оновленням підходу до визначення чисельності населення.

Окремо передбачено щорічне надання 30,4 млрд грн дотації деокупованим, тимчасово окупованим та іншим територіям, які постраждали від війни.

 

Рисунок 2. Показники горизонтального вирівнювання податкоспроможності у 2021-2029 роках, млрд грн

Джерело: Бюджетна декларація на 2025-2027 роки, Бюджетна декларація на 2026-2028 роки, Бюджетна декларація на 2027-2029 роки, Закон України «Про Державний бюджет на 2026 рік», портал Open Budget

 

Акциз може частково підтримати власні надходження

Додатковим джерелом доходів місцевих бюджетів може стати поступове наближення ставок акцизного податку на пальне й тютюнові вироби до рівня, прийнятого в ЄС.

Оскільки частина акцизного податку зараховується до місцевих бюджетів, підвищення ставок позитивно впливатиме на їхні надходження. Водночас цей ефект лише частково компенсуватиме втрати, пов’язані зі збереженням централізації «військового» ПДФО та можливим вилученням додаткових 4% ПДФО.

Освітня субвенція майже подвоїться

Найбільшим міжбюджетним трансфертом залишатиметься освітня субвенція. Її обсяг зросте зі 103,2 млрд грн у 2026 році до 192,8 млрд грн у 2027 році, 208,2 млрд грн у 2028 році та 222,0 млрд грн у 2029 році.

У 2027 році приріст становитиме близько 86%. Це значно перевищує показники попередньої декларації, яка передбачала освітню субвенцію в обсязі 112,0 млрд грн у 2027 році, 120,9 млрд грн у 2028 році та 129,7 млрд грн у 2029 році.

 

Рисунок 3. Обсяги освітньої субвенції у 2021-2029 роках, млрд грн

Джерело: Бюджетна декларація на 2025-2027 роки, Бюджетна декларація на 2026-2028 роки, Бюджетна декларація на 2027-2029 роки, Закон України «Про Державний бюджет на 2026 рік», портал Open Budget

 

Головною причиною збільшення є цьогорічне підвищення оплати праці педагогічних працівників, яке не було враховано в попередній бюджетній декларації. У 2027 році освітня субвенція формуватиме близько 89% загального обсягу субвенцій місцевим бюджетам.

Для територіальних громад це має подвійне значення. З одного боку, більша субвенція забезпечує ресурс для оплати праці педагогів. З іншого – ці кошти мають цільове призначення та фактично проходять через місцеві бюджети для фінансування заробітної плати тільки вчителям. Однак частину надходження від ПДФО з цих заробітних плат вчителів громади самостійно розподіляють.

Публічні інвестиції: менше ресурсу та жорсткіша концентрація пріоритетів

Середньостроковий план пріоритетних публічних інвестицій передбачає 270,9 млрд грн на реалізацію інвестиційних проєктів і програм у 2027–2029 роках. Це на 310,5 млрд грн, або 53,4%, менше, ніж було передбачено планом на 2026–2028 роки.

В умовах обмеженого ресурсу фінансування концентрується на відновленні людського капіталу та критичної інфраструктури. На освіту і науку передбачено 78,5 млрд грн, транспорт – 73,0 млрд грн, муніципальну інфраструктуру та послуги – 46,5 млрд грн, охорону здоров’я – 25,3 млрд грн, енергетику – 17,1 млрд грн.

У секторі муніципальної інфраструктури кошти планують спрямовувати, зокрема, на комплексне відновлення територіальних громад, модернізацію систем водопостачання та водовідведення і підвищення енергоефективності. В освіті пріоритетами визначено облаштування укриттів, модернізацію закладів освіти, створення лабораторій і навчальних просторів, розвиток гуртожитків та безпечне підвезення учнів.

ДФРР повертається, але з обмеженим фінансуванням

Державний фонд регіонального розвитку знову передбачений як програма публічних інвестицій. Проте його обсяг буде значно меншим, ніж планувалося раніше.

На 2027–2029 роки передбачено по 2 млрд грн щороку, або 6 млрд грн за три роки. Попередня декларація закладала по 30 млрд грн на рік, однак такий обсяг не був передбачений навіть у державному бюджеті на 2026 рік.

З одного боку, менший обсяг є реалістичнішим з огляду на фінансові можливості держави та знижує ризик невиконання задекларованих інвестиційних зобов’язань. З іншого – 2 млрд грн на рік суттєво обмежують роль ДФРР як джерела фінансування регіонального та місцевого розвитку.

У декларації також не підтверджується потенційна роль ДФРР як інструмента підготовки до використання фондів ЄС. Якщо таке використання ДФРР буде узгоджене, то під це потрібно буде залучати окремий ресурс, і показники фонду в річних бюджетах можуть бути переглянуті.

Менше прогнозованого фінансування відновлення

Відновлення залишається стратегічним пріоритетом, однак ресурс на відповідні напрями зменшується.

Фінансування Міністерства розвитку громад та територій скоротиться з 48,3 млрд грн у 2026 році до 5,7 млрд грн у 2027 році. У 2026 році близько 20 млрд грн його фінансування припадає на спеціальний фонд, який переважно наповнюється коштами міжнародних партнерів. Відсутність таких надходжень у прогнозі на 2027 рік може бути пов’язана з низькою передбачуваністю цього джерела. Скорочення статей загального фонду може означати зменшення фінансування окремих програм, зокрема компенсацій за знищене житло та публічних інвестиційних проєктів.

Фінансування Державного агентства відновлення у 2027 році зменшиться з 35,3 млрд грн до 21,2 млрд грн і надалі залишатиметься приблизно на цьому рівні. При цьому кошти спеціального фонду не закладено, тому фактичні показники можуть бути скориговані залежно від обсягів підтримки міжнародних партнерів.

Розмежування повноважень поки не має бюджетного відображення

Уряд декларує подальше розмежування повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідно до плану виконання рекомендацій Європейської Комісії.

Однак у показниках Бюджетної декларації фінансові наслідки такого розмежування поки не відображено. Отже, документ ще не дає відповіді на питання, як можливий перерозподіл функцій вплине на доходи, видатки та трансферти місцевих бюджетів. Ймовірний бюджетне відображення цих змін буде враховане у наступних бюджетних деклараціях або під час підготовки державного бюджету.

Основні ризики для місцевого бюджетного планування

Найбільша невизначеність пов’язана з тим, що всі розрахунки здійснено за базовим сценарієм, який передбачає покращення безпекової ситуації з 2027 року. У разі продовження активної фази бойових дій державі знадобиться додатковий ресурс на безпеку й оборону.

Альтернативний сценарій передбачає збільшення відповідних видатків на 400–500 млрд грн порівняно з базовим варіантом – до близько 3,2 трлн грн. Це може посилити конкуренцію за обмежений бюджетний ресурс. Також це означатиме й інші ризики:

• уповільнення економічного відновлення та звуження податкової бази;
• пошкодження енергетичної, транспортної, виробничої та житлової інфраструктури;
• структурний дефіцит робочої сили, міграція і скорочення економічно активного населення;
• зростання податкового боргу та неплатоспроможності суб’єктів господарювання;
• затримка або зменшення міжнародної фінансової допомоги;
• збільшення витрат на відновлення, захист критичної інфраструктури та компенсацію різниці в тарифах;
• ухвалення нормативно-правових актів без визначених джерел фінансування.

Громадам також необхідно враховувати, що частина ключових рішень декларації потребує змін до бюджетного та податкового законодавства. До їх ухвалення остаточні параметри розподілу ПДФО та окремих трансфертів можуть змінитися.

Висновки

Бюджетна декларація передбачає номінальне збільшення ресурсу місцевих бюджетів, але не пропорційне посилення фінансової автономії територіальних громад. У 2027 році загальний ресурс вперше перевищить 1 трлн грн, однак головним фактором його зростання буде майже дворазове збільшення освітньої субвенції.

Власна дохідна база місцевого самоврядування залишатиметься обмеженою. «Військовий» ПДФО не повертається до місцевих бюджетів, а вилучення додаткових 4% ПДФО може зменшити їхній ресурс на 18,2 млрд грн уже у 2027 році. Позитивний вплив підвищення мінімальної заробітної плати та акцизних ставок лише частково компенсуватиме ці рішення.

Зростання освітньої субвенції забезпечить фінансування підвищеної оплати праці педагогів, але не створить для громад відповідного обсягу вільного ресурсу. Водночас потреба в оптимізації мережі закладів освіти збережеться, а відмова від відповідних рішень може збільшувати навантаження на власні доходи місцевих бюджетів.

Інвестиційні можливості залишатимуться обмеженими. Загальний обсяг публічних інвестицій зменшується більш ніж вдвічі порівняно з попереднім середньостроковим планом, а ДФРР отримає лише по 2 млрд грн на рік.

Тому під час підготовки середньострокових прогнозів і місцевих бюджетів громадам доцільно орієнтуватися не лише на номінальне зростання загального ресурсу. Важливо розмежовувати власні доходи та цільові трансферти, враховувати інфляційний тиск, підвищення витрат на оплату праці, можливі зміни у розподілі ПДФО та високу залежність інвестиційних програм від державного і міжнародного фінансування.